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摘要:2017年3月1日，《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱《公共文化服務保障法》）頒布實施，為我國公共文化服務發(fā)展搭建了制度體系基本架構。本文梳理、歸納了基本標準化制度、主體責任制度、設施管理運行制度、保障措施制度。提出問題與思考：全面優(yōu)化法律執(zhí)行環(huán)境、逐步健全法律相關制度、分類研究服務發(fā)展模式。

關鍵詞:公共文化服務;文化立法;文化事業(yè)

文化是一個民族的靈魂。隨著我國經濟已由高速增長階段轉向了高質量發(fā)展階段，人們對文化的需求越來越凸顯，對公共文化服務體系的建設與完善也提出了更高要求?！豆参幕毡Ｕ戏ā窞槿嬉婪ㄖ螄鴱浹a了文化立法的“短板”，夯實了文化建設的法治基礎，也為傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，弘揚社會主義核心價值觀，增強文化自信，實現中華民族偉大復興的“中國夢”建立了強大的文化支撐與堅實的法律保障。

一、立法背景與意義

用法律形式確定公共文化服務發(fā)展的方向與目標、政策與路徑，以法治手段規(guī)范、管理公共文化服務，明確全社會各方機構、各類群體的法律地位及責任，保障其合法權益和根本利益，是許多國家公共文化服務事業(yè)發(fā)展的普遍做法與經驗。西方發(fā)達國家現代公共文化服務體系建設可追溯到20世紀50年代，美國、加拿大、俄羅斯、瑞士等國先后制定了公共文化服務專門或相關的法律法規(guī)，另有針對博物館、圖書館、群眾館、藝術宮、文化宮等公共文化服務機構的專項立法。21世紀前后，日本、韓國均提出“文化立國方案”并成為率先跨入文化戰(zhàn)略法治化軌道的亞洲國家。我國在《公共文化服務保障法》出臺前，僅有《文物保護法》、《非物質文化遺產法》、《著作權法》等文化類法律法規(guī)，文化領域現行有效的法律制度相對較少。2005年，在《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中首次出現“公共文化服務”一詞，對政府職能部門在公共文化服務中的職責給予明確，并提出文化體制改革的目標與任務，我國現代公共文化服務體系建設開始起步。歷經十余年的實踐與發(fā)展，我國公共文化服務取得了諸多成就，但也出現一些問題，如：目標定位、發(fā)展方向及實施路徑不明確；定量化指標體系及其評估標準不系統(tǒng)、不全面；政府主管部門主導力度不足，文化事業(yè)單位積極性不夠，廣大社會力量參與度不高等。公共文化服務更多是體現國家的“軟實力”，建設發(fā)展驅動力的缺失，成效成果政績的不明顯，將其推到了“可為”、“可不為”的困境，增加了發(fā)展與創(chuàng)新的難度。因此，公共文化服務的建設發(fā)展更加需要法治理念，依靠法律手段和法律制度對其進行全面規(guī)范與切實保障，進一步拓展公共文化服務的空間與路徑。李國新指出：“要通過加強文化立法，將政府的文化發(fā)展戰(zhàn)略構想上升為國家意志，將各級政府所承擔的公共文化事權責任上升為法律責任，將所有保障措施納入法制化的軌道，才能形成公共文化服務事業(yè)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的良好態(tài)勢。因此，立法才是最根本的保障?！薄豆参幕毡Ｕ戏ā贩譃?章、65項條款，對公共文化服務的主體、客體、形式、手段、目標、責任以及差異化、均等化發(fā)展等方面給予明確規(guī)定，其涵蓋范圍廣，涉及機構多，基本內容齊全，保障措施完備，法律責任明確，是一部文化領域具有全局性、基礎性、綜合性的法律，公共文化服務從行政化管理進入到法律化保障軌道。

二、《公共文化服務保障法》制度架構

（一）基本標準化制度。公共文化的核心是“公共”，公共文化服務具有均等性、公益性、服務性等特征，其最終目的就是實現社會全體成員能夠公平享有均等待遇和服務，以滿足個體的基本文化需要。周曉麗等指出：“公共文化服務是既不以益利為目的，又注重社會效益，還能為社會提供非競爭性、非排他性的公共文化產品的資源配置活動。”《公共文化服務保障法》第5條和第28條規(guī)定了基本標準化制度，從中央到?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府及其文化職能部門，乃至縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）相關文化機構，分別制定、明確了指導標準、實施標準及責任標準。在國家均等化共性標準的基礎上，針對各地方、各區(qū)域的發(fā)展差異、個性特色以及不同需求，各地方政府從組織領導、服務項目、文化產品、硬件設施、人員配備及經費支持等方面分層次進行標準細化，進一步實現實施標準在區(qū)域范圍內的具體性、務實性及可操作性?！豆参幕毡Ｕ戏ā窐嫿似毡樾院筒町愋圆⒋妗⒏鳈C構銜接暢通的公共文化服務基本標準化制度，將我國公共文化服務標準化促進均等化發(fā)展的戰(zhàn)略構想變成了現實。（二）主體責任制度。1.政府主導監(jiān)管制度。我國公共文化服務實施主體的原則為“以行政手段為主導、社會力量廣泛參與”，重點強調各級地方政府的主導地位與監(jiān)管職責。在65項條款中，規(guī)定以各級地方政府為責任主體或涉及政府職責的條款有30余項，規(guī)定以國家為責任主體并由各級地方政府履行實施的條款近20條，兩者相加共占全部條款的75%左右。政府主導監(jiān)管責任制度主要包含綜合協(xié)調、統(tǒng)籌安排制度，表彰獎勵制度，設施使用效能考核評價制度，設施向公眾免費或者優(yōu)惠開放制度，志愿活動管理評價、教育培訓和激勵保障制度，資金支持、管理及使用制度，公共文化需求征詢及考量評估制度等。《公共文化服務保障法》是一部政府責任法，對政府的責任制度涉及較多、較廣，突出政府對公共文化服務的宏觀管理與調控，強調政府的引領主導責任、實施管理責任、監(jiān)督檢查責任，最終目的就是落實、保障社會全體成員的基本文化權益。2.社會力量參與制度。公共文化服務的性質決定了社會化多元共建格局的形成，以全社會作為服務范圍并為全體社會成員提供基礎性的文化產品、設施與服務。政府及其文化主管部門真正需要承擔的責任是宣傳、監(jiān)管、引導、組織及保障公共文化服務的實施，并非生產主體，因此，深入拓展社會廣泛力量參與到公共文化服務中已勢在必行?！豆参幕毡Ｕ戏ā分忻鞔_鼓勵、支持全社會各界力量，包括公民個人、法人單位、其他組織等參與到公共文化服務的各方面——興辦實體、資金投入、捐贈設施、產品供給、志愿服務等條款的有15條，占全部條款的24%左右，奠定了社會力量在公共文化服務中的參與地位和重要作用，并賦予社會力量相應的法律責任。其中，文化志愿服務已逐步成為推動基層公共文化服務事業(yè)發(fā)展的一支重要力量，李國新指出：“文化志愿服務是實現公共文化服務人民群眾自我創(chuàng)造、自我參與、自我服務、自我教育的重要載體，是公共文化服務持續(xù)健康發(fā)展的群眾基礎?！痹颇鲜〉闹驹阜栈顒訂虞^早，昆明市已被列為全國開展“志愿之城”試點工作的46個城市之一，文化志愿服務更是深入人心、蓬勃發(fā)展，并形成了具有民族特色、地域差異的不同類別、不同風格的基層公共文化服務品牌。截至2018年5月，在全國志愿服務信息系統(tǒng)中顯示：（三）設施管理運行制度。公共文化服務不以營利為目的，而是以保障社會全體成員的基本文化權益為出發(fā)點和落腳點，體現在公共文化服務基礎性設施的建設、管理、運行均打破了其在區(qū)域行政隸屬關系中的制約與局限，更加注重功能的發(fā)揮、利用以及對社會成員的便利性和公益性?！懊赓M開放”的政策表述于2004年在中央、部委文件中就已出現，十余年來逐步推行實施的對公共博物館、紀念館、愛國主義教育示范基地、公共圖書館等實行免費開放，使我國公共文化基礎性設施免費或優(yōu)惠開放的基本內容、實施步驟、具體舉措及保障機制正一步步走上規(guī)范化道路。目前，免費或優(yōu)惠開放的范圍不斷擴大、領域不斷拓寬，推動了工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動館、老年活動中心等非行政隸屬關系的公共文化場所的開放使用進程，有利于社會成員享有更多的公共文化設施資源。同時，法律在解決建設發(fā)展中的疑難問題和尖銳矛盾具有絕對權威，對于以往出現的公共文化設施選址不合理、利用率低下、產品供給不充足、資金調配嚴重失衡等問題，《公共文化服務保障法》建立了征求公眾意見制度、信息咨詢反饋制度等，充分考慮到社會成員的實際需求，全面維護了公共文化資源的共享與利用。（四）保障措施制度。1.組織機構及隊伍建設保障。在公共文化服務的設施建設、產品生產、服務供給、資金保障、業(yè)績考核等方面明確了政府的主導地位，規(guī)定了政府的法定責任，并監(jiān)督各級政府依法履職盡責，這正是解決公共文化服務效能的關鍵點。徐路等指出：“將提高服務效能寫入法律，督促政府部門轉變履職觀念，優(yōu)化行政資源的分配，保證公共文化服務領域的人財物配置比例，同時回歸欠賬已久的公共文化服務本位，提高決策執(zhí)行力和服務效能?！蓖瑫r，公共文化服務人才隊伍的建設與培養(yǎng)也至關重要，需要全面提高各類各級文化部門領導干部的責任感和使命感，增強國家文化的影響力和感召力，提升文化“軟實力”；需要長期依托文化機構、研究單位、高等院校等專業(yè)部門，建立高層次領軍人物和高素質文化人才隊伍，引領公共文化服務事業(yè)發(fā)展；需要逐步加大社會各界力量對公共文化服務的關注度和參與度，持續(xù)對公共文化服務人員的培養(yǎng)，保持相對穩(wěn)定的隊伍狀況；需要不斷完善具有強大而廣泛基層群眾基礎的文化志愿服務隊伍體系建設，拓寬來源渠道、規(guī)范服務流程、壯大志愿隊伍、提高工作實效。2.資金投入及經費來源保障。建立穩(wěn)定且持續(xù)的資金支持機制，是有條不紊地推進公共文化服務發(fā)展的物質保障。政府有責任加大資金投入，引導、鼓勵并支持社會力量以各種方式參與公共文化服務，并全面整合資源，擴展投資渠道，實現資金來源的多元化，并將政府撥資和社會渠道籌資進行科學、合理、有效地運作，確保公共文化服務體系經濟保障機制的健全與完善。目前，我國東部沿海發(fā)達地區(qū)與中西部欠發(fā)達地區(qū)在公共文化服務資金投入方面存在巨大差距。據不完全統(tǒng)計，2012年，中東部地區(qū)文化事業(yè)經費投入占全國總投入的70.9%，西部地區(qū)僅占29.1%，人均文化事業(yè)經費的差距則更大。2014年，上海市的人均文化事業(yè)經費是河南省的7.5倍，人均擁有圖書館藏書是河南省的12倍，人均公共圖書館購書費是河南省的33倍；浙江省的萬人文化館（站）面積是河南省的4.5倍?？梢?，在政府資金支持或公共文化服務事業(yè)經費投入等方面，東部沿海發(fā)達地區(qū)較全國各區(qū)域，早已處于領先地位。3.責任管理及考量評價保障。立法明確了政府文化主管部門、文化企事業(yè)單位、社會公益性文化團體乃至社會成員群體或個體等，分別需要承擔的文化職責及目標要求，使公共文化服務的考量評價標準呈現出多維度綜合衡量的特點。結合區(qū)域實際與特色，了解社會成員對公共文化服務的需求及消費狀況，以多層面、多視角、多變化為條件進行整體性評估與判斷，探尋操作性較強的管理模式和考量評價機制。公共文化服務的管理與考量要從效率、效益、公平等方面綜合考慮，評估指標包括文化法律數量及政策數量、資金投入使用率、基礎設施建設水平、信息技術手段覆蓋率、隊伍素質及穩(wěn)定程度、產品數量與質量、社會力量參與度及社會成員滿意度等方面。4.特殊區(qū)域及弱勢群體保障?！豆参幕毡Ｕ戏ā芳訌娏藢μ厥鈪^(qū)域及弱勢群體的關注，體現了社會全體成員對公共文化服務的公平享有權。一是由于我國公共文化服務的投入長期側重于城市，使得農村出現資金與人員欠缺、資源與設施匱乏、文化供給與需求脫節(jié)、文化消費低迷等現象，造成了農村與城市的巨大差距。羊守森指出：“制定農村公共文化服務發(fā)展規(guī)劃和政策法規(guī)，建立農村公共文化服務基礎設施及運營機制，穩(wěn)定農村公共文化服務隊伍。”二是我國有56個民族，各少數民族地區(qū)具有鮮明的區(qū)域性特征及民族文化風俗，支持、鼓勵少數民族特色文化產品保持自身獨立的文化標記與文化符號，讓民族傳統(tǒng)文化實現活態(tài)保護。三是社會人群階層之間存在差距。目前，針對老年人、未成年人、殘疾人、農民工及其農村留守婦女兒童和老人、邊疆民族地區(qū)群眾的公共文化項目和資源較少，老齡人口、流動人口、貧困人口的公共文化服務遠遠落后于城市固定人口。弱勢群體由于社會角色的原因，存在一定的自卑感及畏懼心理，政府和社會有責任盡可能提供個性化、差異化的公共文化服務，讓其享受公共文化服務的權利得以保障。

三、問題與思考

（一）全面優(yōu)化法律執(zhí)行環(huán)境。法律是穩(wěn)定的、規(guī)范的制度和政策，法律的生命力、權威性在于如何實施與執(zhí)行，一部法律出臺后的學習、宣傳將是必經階段。因此，對《公共文化服務保障法》中65項條款的準確理解、把握和運用，是實施與執(zhí)行法律的前提條件和堅實基礎，無論是責任單位、執(zhí)法機構或是社會成員、文化工作者都要熟悉各自的職責要求，維護合法權益。（二）逐步健全法律相關制度。立法為建立法律相關制度提供了根本依據。通過對法律條款的解讀，結合區(qū)域實際、文化特色及消費需求，建立健全地方性公共文化服務的配套法規(guī)及制度，制定實施細則及工作方案，使現代公共文化服務體系建設根植于深厚的法制土壤里。田忠強指出：“各地在配套立法上，應以《公共文化服務保障法》為指導，注重法律法規(guī)的上下銜接和相互對應，既要體現法的強制性，也要尊重地區(qū)特點，形成中央與地方步調一致的法律體系?！保ㄈ┓诸愌芯糠瞻l(fā)展模式。一是立足本土，文化在鄉(xiāng)。由于各地區(qū)存在地理環(huán)境條件的差異，且經濟發(fā)展不平衡、政策需求不相同、資源配置不一致等因素，必將導致公共文化服務產品不可能達到同一標準或進行統(tǒng)一要求，而是要結合本地區(qū)社會成員的需求、本土文化的優(yōu)勢對公共文化服務的建設路徑與發(fā)展模式進行探索。二是傳承遺產，挖掘特色。非物質文化遺產代表了不同民族和地區(qū)的文化內涵和精神特性，加強對地域范圍內非物質文化遺產的動態(tài)保護與傳承開發(fā)，是強化區(qū)域文化自信和文化自覺的根本體現，也能符合并滿足區(qū)域內社會成員對公共文化服務的基本需求。

作者:羅閔鈺 單位:昆明學院