導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇農(nóng)村承包土地管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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1 《實(shí)施辦法》的框架結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容

1.1 框架結(jié)構(gòu)?！秾?shí)施辦法》一共有十九條。一是涉及總則類的規(guī)范有4條，如，第一條、第三l、第四條、第十七條等；這類條文對(duì)分則條文的實(shí)施具有指導(dǎo)作用，是普遍適用的。二是涉及各類行為主體的職責(zé)規(guī)范的有9條，如，第五條、第六條、第十一條至第十七條等。三是涉及檔案規(guī)范的有5條，如，第二條、第七條至第十條等，主要對(duì)河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案的定義、歸檔范圍與保管期限、歸檔要求、整理細(xì)則作了具體的要求。

1.2 主要內(nèi)容。

1.2.1 關(guān)于承包地確權(quán)檔案的定義?！秾?shí)施辦法》第二條規(guī)定：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證（以下簡(jiǎn)稱承包地確權(quán)）工作中形成的，對(duì)國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人有保存價(jià)值的文字、圖表、聲像、數(shù)據(jù)等各種形式和載體的文件材料的總稱，是承包地確權(quán)的重要憑證和歷史記錄。

1.2.2 關(guān)于對(duì)歸檔范圍與保管期限的規(guī)定?！秾?shí)施辦法》第七條規(guī)定：承包地確權(quán)檔案主要包括綜合管理、確權(quán)登記、糾紛調(diào)處和特殊載體類，其保管期限分為永久和定期。具有重要憑證、依據(jù)和查考利用價(jià)值的，應(yīng)當(dāng)永久保存；具有一般利用保存價(jià)值的，應(yīng)當(dāng)定期保存，期限為30年或者10年。

1.2.3 關(guān)于對(duì)歸檔要求的規(guī)定?！秾?shí)施辦法》第八條規(guī)定：凡需歸檔的文件材料要確保真實(shí)有效，做到字跡工整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、圖樣清晰，簽字蓋章、日期等具有法律效用的標(biāo)識(shí)完整齊備，使用的書寫材料、紙張和裝訂材料等應(yīng)符合檔案保管的要求。第十二條規(guī)定：縣（市、區(qū)）級(jí)國(guó)家檔案館負(fù)責(zé)存放一套當(dāng)?shù)赝暾某邪卮_權(quán)檔案（包括紙質(zhì)檔案、電子檔案），紙質(zhì)檔案必須是原件。

1.2.4 關(guān)于對(duì)整理細(xì)則的規(guī)定?！秾?shí)施辦法》第八條、第九條和第十條規(guī)定：承包地確權(quán)紙質(zhì)檔案應(yīng)按照《文書檔案案卷格式》和《歸檔文件整理規(guī)則》的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整理。形成的工作底圖、地塊分布圖等，按照《技術(shù)制圖復(fù)制圖的折疊方法》中圖紙的折疊要求整理歸檔。

確權(quán)登記類中具體涉及農(nóng)戶的有關(guān)確權(quán)申請(qǐng)、身份信息、確認(rèn)權(quán)屬、實(shí)地勘界、界限圖表、登記和權(quán)證審核發(fā)放等文件材料，應(yīng)當(dāng)以農(nóng)戶為單位“一戶一卷”進(jìn)行整理組卷。

特殊載體類文件應(yīng)按照國(guó)家相關(guān)檔案業(yè)務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類整理。電子文件和使用信息系統(tǒng)采集、貯存的數(shù)據(jù)以及航空航天遙感影像需用不可擦寫光盤等可靠方式保存。

2 確權(quán)登記頒證檔案整理細(xì)則

本整理細(xì)則主要針對(duì)承包地確權(quán)工作中“確權(quán)確地”檔案的整理，對(duì)于“確權(quán)確股”和“確權(quán)確利”檔案的整理，各地可根據(jù)實(shí)際情況參照此細(xì)則執(zhí)行。

2.1 綜合管理類。綜合管理類文件材料整理標(biāo)準(zhǔn)按照《〈歸檔文件整理規(guī)則〉實(shí)施細(xì)則（試行）》執(zhí)行。

2.2 確權(quán)登記類。

2.2.1 綜合文件材料。按照《〈歸檔文件整理規(guī)則〉實(shí)施細(xì)則（試行）》標(biāo)準(zhǔn)，以“村”為單位，按“件”整理。

2.2.2 “一戶一卷” 文件材料。確權(quán)登記類中涉及農(nóng)戶的文件材料，參照《文書檔案案卷格式》（GB/T9705-2008）標(biāo)準(zhǔn)，按“一戶一卷”整理歸檔，采用軟卷皮裝訂，以案卷號(hào)排列次序裝入盒內(nèi)保存。

（1）涉及農(nóng)戶需要?dú)w檔的文件材料有13種：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿（承包地塊示意圖）、承包方調(diào)查表、承包地塊調(diào)查表、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公示結(jié)果歸戶表、承包合同、包方代表聲明書、身份證復(fù)印件、戶口本復(fù)印件、委托書、委托人身份證復(fù)印件、公示無(wú)異議聲明書、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記申請(qǐng)書、其他對(duì)權(quán)屬確定有憑證作用的文件材料。

（2）卷內(nèi)文件排列?！耙粦粢痪怼保?案卷封面（軟卷皮）―卷內(nèi)文件目錄―農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿 ―承包方調(diào)查表―承包地塊調(diào)查表―農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公示結(jié)果歸戶表―承包合同―其他―備考表―案卷封底（備考表可以代替案卷封底）。

（3）編寫頁(yè)碼。在有效文字頁(yè)面正面的右上角、反面的左上角編寫，用鉛筆編寫（也可以用打碼機(jī)）。

（4）案卷封面（軟卷皮）。

A.軟卷皮外形尺寸。軟卷皮設(shè)封皮和封底，其封皮和封底采用長(zhǎng)寬為297mm×210mm（可以定制）。

B.軟卷皮封面項(xiàng)目。封面項(xiàng)目包括：全宗名稱、類目名稱、案卷題名、時(shí)間、保管期限、件、頁(yè)數(shù)、歸檔號(hào)、全宗號(hào)、目錄號(hào)、案卷號(hào)。

C.封面項(xiàng)目的填寫方法。

a.全宗名稱：填寫縣級(jí)農(nóng)村土地承包管理部門（應(yīng)使用全稱或規(guī)范化簡(jiǎn)稱）。

b.類目名稱：填寫“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案”。

c.案卷題名：填寫“××（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)××村××組×××（承包方代表）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證（合同編號(hào)）”。

d.時(shí)間：卷內(nèi)文件所屬的起止年月。

e.保管期限：永久。

f.件、頁(yè)數(shù)：填寫卷內(nèi)總頁(yè)數(shù)。

g.歸檔號(hào)：不填。

h.全宗號(hào)；各縣級(jí)檔案館給立檔單位編制的代號(hào)。

i.目錄號(hào)：不填。

j.案卷號(hào)：封面案卷號(hào)按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼規(guī)則》（NY/T2538-2014）相關(guān)要求編號(hào)。用農(nóng)戶合同號(hào)中的鄉(xiāng)代碼、村代碼、組代碼、戶代碼作為案卷號(hào)，共12位數(shù)字。

（5）卷內(nèi)文件目錄。

A.卷內(nèi)文件目錄格式。采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)A4型（即長(zhǎng)×寬為297mm×210mm）。

B.卷內(nèi)文件目錄項(xiàng)目。包括：順序號(hào)、文號(hào)、責(zé)任者、題名、日期、頁(yè)號(hào)、備注。

C.卷內(nèi)文件目錄填寫方法。

a.順序號(hào)：以卷內(nèi)文件排列先后順序填寫的序號(hào)。

b.文號(hào)：不填。

c.責(zé)任者：填寫形成檔案并負(fù)有責(zé)任的單位或個(gè)人。

d.}名：按照卷內(nèi)每張表的名稱照實(shí)填寫。如，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿，承包方調(diào)查表；承包地塊調(diào)查表；農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公示結(jié)果歸戶表。

e.日期：文件的形成時(shí)間。即分別填寫每張表形成的時(shí)間。填寫時(shí)可省略“年”“月”“日”字。時(shí)間以8位數(shù)字表示，其中前4位表示年，中間2位表示月，后2位表示日，月日不足兩位的，前面補(bǔ)“0”。

f.頁(yè)號(hào)：填寫每份文件首頁(yè)所對(duì)應(yīng)的頁(yè)號(hào)；最后一份文件，填寫起止頁(yè)號(hào)。卷內(nèi)文件頁(yè)號(hào)應(yīng)從1開始編制通號(hào)。

g.備注：用于填寫卷內(nèi)文件特殊情況的文字。

（6）卷內(nèi)備考表格式。

A.卷內(nèi)備考表外形尺寸。卷內(nèi)備考表規(guī)格為：297mm×210mm。

B.卷內(nèi)備考表項(xiàng)目。包括：本卷情況說(shuō)明、立卷人、檢查人、立卷時(shí)間。

C.卷內(nèi)備考表填寫方法。

a.本卷情況說(shuō)明：填寫卷內(nèi)文件缺損、修改、補(bǔ)充、移出、銷毀等情況。立案后發(fā)生或發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題由有關(guān)的檔案管理人員填寫并簽名、標(biāo)注時(shí)間。情況說(shuō)明可以手工填寫，也可用計(jì)算機(jī)打印。

b.立卷人：由責(zé)任立卷者簽名。

c.檢查人：由案卷質(zhì)量審核者簽名。

d.立卷時(shí)間：立卷完成的日期。

（7）裝訂。裝訂方式可采用“三孔一線”在案卷左側(cè)裝訂。

（8）案卷目錄。

A.全部案卷裝訂完后，應(yīng)填寫案卷目錄。

B.案卷目錄表格規(guī)格為：297mm×210mm。

（9）卷盒格式。

A.卷盒外形尺寸。采用310mm×220mm（長(zhǎng)×寬），其厚度可根據(jù)需要分別設(shè)置30mm、40mm或50mm的規(guī)格。

B.卷盒封面應(yīng)填寫全宗名稱（同軟卷皮一致）及“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案”（可以

直接印制上去）。

C.盒脊項(xiàng)目包括：承包地確權(quán)檔案、全宗名稱、保管期限、年度、起止卷號(hào)、盒號(hào)。

D.盒脊項(xiàng)目填寫方法。其中年度是指文件形成年度，以四位阿拉伯?dāng)?shù)字標(biāo)注公元紀(jì)年。起止卷號(hào)填寫××――××卷。盒號(hào)可按不同保管期限每年從“1”開始流水編制盒號(hào)，用鉛筆編制填寫，其余項(xiàng)目的填寫方法同軟卷皮格式。

（10）填寫要求

A.填寫案卷封面時(shí)應(yīng)使用符合耐久性要求的字跡材料，字跡工整（或先行印制）。

B.簽字部分須用鋼筆或簽字筆填寫或蓋個(gè)人印章，嚴(yán)禁用打印機(jī)直接打印。

（11）印制的卷盒、軟卷皮應(yīng)為無(wú)酸制品。

篇2

農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作是規(guī)范和推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革的重點(diǎn)，是明晰土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)性工作。做好這項(xiàng)工作，有利于促進(jìn)農(nóng)村土地管理制度的改革和創(chuàng)新，有利于維護(hù)農(nóng)村土地權(quán)利人特別是農(nóng)民的合法權(quán)益，有利于加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。近年來(lái)，隨著災(zāi)后重建、擴(kuò)大內(nèi)需和城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，我市部分農(nóng)民承包土地被依法征收或占用，變?yōu)閲?guó)有土地和農(nóng)民宅基地，農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記頒證和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同的變更登記等工作量大，任務(wù)艱巨。因此，各縣區(qū)政府和有關(guān)部門要充分認(rèn)識(shí)做好這項(xiàng)工作的重要性，利用第二次土地調(diào)查成果，依法規(guī)范有序地開展國(guó)有土地使用證、集體土地使用證和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的登記發(fā)證工作，確保工作質(zhì)量，切實(shí)維護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

二、嚴(yán)格規(guī)范土地確權(quán)登記頒證工作程序

各縣區(qū)政府和有關(guān)部門要進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)意識(shí)，嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地承包法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛調(diào)解仲裁法》等有關(guān)規(guī)定，參照歷次土地市場(chǎng)治理整頓有關(guān)政策，抓緊解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，規(guī)范農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。登記頒證必須做到權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確、沒有爭(zhēng)議，絕不允許因?yàn)樾姓?zhí)法部門的工作失誤而使行政相對(duì)人的合法利益受到侵害的現(xiàn)象發(fā)生。農(nóng)村土地被征收為國(guó)有土地或者辦理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)后的有關(guān)事宜要按照征地公告的規(guī)定在當(dāng)?shù)卮迳缂皶r(shí)予以公告。必須明確，土地登記頒證時(shí)不進(jìn)行地籍調(diào)查，權(quán)屬審核不嚴(yán)格，不按規(guī)定進(jìn)行公告，也不征求相鄰者的意見的，不得頒發(fā)土地使用證書。凡是土地權(quán)屬存在爭(zhēng)議，短期內(nèi)難以協(xié)商解決的，暫不進(jìn)行確權(quán)登記頒證，對(duì)存在爭(zhēng)議的宗地進(jìn)行單獨(dú)造冊(cè)。

三、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)承包合同規(guī)范化管理工作

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)村土地承包的原則和程序都做了明確規(guī)定。各縣區(qū)政府和各有關(guān)部門要嚴(yán)格按照《土地承包法》的要求，切實(shí)做好農(nóng)業(yè)承包合同的簽訂、鑒證和管理工作，做到依法規(guī)范有序頒證。當(dāng)前要結(jié)合農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，組織力量對(duì)二輪承包土地臺(tái)賬、合同、經(jīng)營(yíng)權(quán)證書進(jìn)行一次全面核查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。具體工作中，要依據(jù)第二次土地調(diào)查農(nóng)村土地調(diào)查成果，按照技術(shù)要求進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查和地籍測(cè)量，《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書》的頒發(fā)，必須嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》之規(guī)定，證書的名稱、編號(hào)、發(fā)證機(jī)關(guān)及日期，承包期限和起止日期，承包土地名稱、坐落、面積、用途，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)情況以及其他應(yīng)當(dāng)注明的事項(xiàng)等內(nèi)容必須如實(shí)填寫；決不允許將加蓋縣政府印章的空白《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書》下發(fā)由基層自行填寫現(xiàn)象再度發(fā)生，從源頭嚴(yán)防土地承包糾紛，確保頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的準(zhǔn)確性。

篇3

【關(guān)鍵詞】水庫(kù)移民；后期扶持；法律規(guī)制；政策體系

【中圖分類號(hào)】C913　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A　【文章編號(hào)】1002-736X(201 2)05-0045-04

水庫(kù)移民是人類社會(huì)尚未解決好的世界性難題。它不僅涉及大規(guī)模的人口遷移，而且影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的重建。因此，要想做好移民工作，離不開政策的指導(dǎo)和支持。本文主要探討了我國(guó)政府基于扶貧和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)而對(duì)大中型水庫(kù)移民實(shí)施的后期扶持政策及其體系構(gòu)建問(wèn)題。

一、我國(guó)水庫(kù)移民后期扶持的政策體系

后期扶持是我國(guó)為解決水庫(kù)移民遺留問(wèn)題、保護(hù)移民權(quán)益、維護(hù)庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定而采取的一項(xiàng)特殊政策，它起源于20世紀(jì)80年代，經(jīng)歷了庫(kù)區(qū)維護(hù)基金、庫(kù)區(qū)建設(shè)基金和庫(kù)區(qū)后期扶持基金等幾個(gè)階段。2006年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見》(以下稱《后扶意見》)和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》的頒布實(shí)施，掀開了構(gòu)建后期扶持政策體系的新序幕。時(shí)至今日，我國(guó)已初步建立起由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他政府規(guī)范性文件組成的移民政策體系。

(一)法律

目前，我國(guó)還沒有制定專門的《水庫(kù)移民法》，對(duì)移民權(quán)益的保護(hù)主要是通過(guò)憲法、民法通則、物權(quán)法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法、水法等法律來(lái)共同承擔(dān)的。這些法律對(duì)水庫(kù)移民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，主要分三個(gè)層級(jí)。

1.根本法規(guī)制。作為國(guó)家的根本大法，憲法對(duì)水庫(kù)移民權(quán)益的規(guī)制主要集中在對(duì)移民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)上?！稇椃ā返?3條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睉椃ǖ纳鲜鲆?guī)定，為水庫(kù)移民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)提供了原則和精神。

2.基本法規(guī)制。作為調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法，《民法通則》第75條規(guī)定：“公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收?！薄段餀?quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益?！薄锻恋毓芾矸ā返?4條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。”

《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。”水庫(kù)移民意味著離開家園，失去住宅和土地，上述法律的規(guī)定，為水庫(kù)移民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)提供了具體依據(jù)。

3.專門法規(guī)制。作為調(diào)整水事關(guān)系的專門法，《水法》首次以法律形式對(duì)后期扶持作出規(guī)定。該法第29條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水工程建設(shè)移民實(shí)行開發(fā)性移民的方針，按照前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的原則，妥善安排移民生產(chǎn)和生活，保護(hù)移民的合法權(quán)益?！彪m然只是一項(xiàng)原則性規(guī)定，但明顯提升了后期扶持的法律地位。

(二)行政法規(guī)

為適應(yīng)大中型水利工程建設(shè)的需要，我國(guó)先后頒布了一系列水庫(kù)移民法規(guī)，這些法規(guī)主要分為兩類。一是通用型，適用于所有水工程移民，如《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》、《后扶意見》；二是專用型，即為某項(xiàng)重大工程移民量身定制，如適用于三峽工程的《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》、適用于南水北調(diào)工程的《南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置暫行辦法》。這些法規(guī)，對(duì)后期扶持的對(duì)象、期限、方式、資金保障等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)制，是開展移民后扶工作的主要依據(jù)。

(三)部門規(guī)章

為落實(shí)后期扶持法律、法規(guī)的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定了一些行政規(guī)章。2003年1月，財(cái)政部頒布了《庫(kù)區(qū)建設(shè)基金征收使用管理辦法》，對(duì)庫(kù)區(qū)建設(shè)基金的性質(zhì)、來(lái)源、征收標(biāo)準(zhǔn)和年限、使用原則和監(jiān)督管理作了明確規(guī)定。2003年3月，水利部頒布了《中央直屬水庫(kù)移民遺留問(wèn)題處理規(guī)劃實(shí)施管理辦法》，明確了移民遺留問(wèn)題處理的管理體制和規(guī)劃編制工作程序，并對(duì)規(guī)劃實(shí)施中的項(xiàng)目管理、年度計(jì)劃、年度預(yù)決算和資金管理等提出了具體措施和辦法。2003年11月，財(cái)政部又下發(fā)了《關(guān)于庫(kù)區(qū)建設(shè)基金使用管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)庫(kù)區(qū)建設(shè)基金使用的具體范圍、預(yù)決算和會(huì)計(jì)管理等作了明確規(guī)定。2004年3月，水利部印發(fā)了《庫(kù)區(qū)建設(shè)基金縣級(jí)報(bào)賬制實(shí)施辦法》，從資金管理、報(bào)賬支付程序、報(bào)賬憑證和監(jiān)督檢查四個(gè)方面對(duì)庫(kù)區(qū)建設(shè)基金縣級(jí)報(bào)賬提出了明確要求。2004年5月，水利部印發(fā)了《庫(kù)區(qū)建設(shè)基金會(huì)計(jì)核算辦法》，規(guī)定了庫(kù)區(qū)建設(shè)基金會(huì)計(jì)核算的原則、科目和程序。

(四)地方性法規(guī)和規(guī)章

為落實(shí)國(guó)家的移民后期扶持政策，地方各級(jí)人大和政府制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)和規(guī)章，取得了較好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。如《湖南省大中型水庫(kù)移民條例》、《山西省移民工作管理辦法》、《福建省大中型水電站移民安置暫行辦法》、《重慶市實(shí)施(長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例)辦法》、《湖北省大中型水庫(kù)移民后期扶持政策實(shí)施方案》、《湖北省大中型水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目管理辦法(試行)》、《江西省移民建鎮(zhèn)工程質(zhì)量責(zé)任制若干規(guī)定》，等等。

篇4

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛現(xiàn)狀及成因

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛中存在的問(wèn)題

隨著國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程逐年加快及惠農(nóng)惠牧政策的不斷調(diào)整，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，過(guò)去將土地承包出去的農(nóng)戶紛紛要求收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地糾紛案件開始不斷增加，分析其成因，可將其歸納為以下四類：1.轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓與出租定性不清導(dǎo)致的糾紛。這類糾紛主要體現(xiàn)在當(dāng)事人法律知識(shí)欠缺或?qū)ο嚓P(guān)概念辨別不清的情形下簽訂了協(xié)議，而相關(guān)法律法規(guī)又對(duì)此概念區(qū)分不嚴(yán)密，導(dǎo)致對(duì)合同性質(zhì)的判定而引發(fā)的糾紛。2.合同形式、期限約定不清引發(fā)的糾紛。這類糾紛主要體現(xiàn)在雙方當(dāng)事人在轉(zhuǎn)包土地時(shí)往往只有口頭約定，或者有書面協(xié)議但不符合相關(guān)法律規(guī)定，如沒有備案、遺漏了轉(zhuǎn)包期限條款。3.發(fā)包方違法另行發(fā)包引發(fā)的糾紛。這類糾紛主要體現(xiàn)在實(shí)踐中存在發(fā)包人隨意收回、調(diào)整土地，另行發(fā)包引發(fā)的糾紛。原承包人紛紛到法院，請(qǐng)求確認(rèn)其所簽訂的原土地承包合同無(wú)效。4.轉(zhuǎn)讓方擅自解除合同糾紛。這類糾紛是實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的新問(wèn)題，主要是承包方因近幾年土地價(jià)格上漲，要求轉(zhuǎn)包方增加轉(zhuǎn)包費(fèi)所產(chǎn)生的糾紛。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛成因分析

民以食為天，民以地為本。我國(guó)農(nóng)民一直認(rèn)為自己所承包的土地是其生產(chǎn)、生活的必要生產(chǎn)資料，其轉(zhuǎn)包糾紛成因主要有：1.農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)不斷提高。近年來(lái)，伴隨著依法治國(guó)進(jìn)程的加快，農(nóng)民接受新技術(shù)、獲得新信息的渠道也隨之?dāng)U寬，其法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)也不斷提高，更多的失地農(nóng)民開始意識(shí)到，只有通過(guò)法律武器才能將自己的權(quán)利維護(hù)到底，所以大量長(zhǎng)期得不到解決的農(nóng)村土地合同糾紛、補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛等案件紛紛涌至法院。在實(shí)踐中，我們不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段的土地糾紛大都是積累多年的歷史遺留糾紛。2.處理土地糾紛案件的相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善。近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了包括《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《合同法》《合同法解釋》《土地管理法實(shí)施條例》《最高院關(guān)于審理農(nóng)村土地糾紛司法解釋》《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》等一系列處理農(nóng)村土地糾紛的法律法規(guī)，但仍未能形成一部完整的關(guān)于審理農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包糾紛的法律體系。法院在審理土地糾紛類案件時(shí)，適用的法律法規(guī)條文多又較繁雜且很難理解，有的條文甚至前后矛盾，在實(shí)踐中適用起來(lái)有困難。例如：《土地管理法》第37條規(guī)定了連續(xù)二年棄耕拋荒的，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)終止承包合同，但是《農(nóng)村土地承包法》《流轉(zhuǎn)辦法》《解釋》《緊急通知》中又做了相反的規(guī)定[1]。3.處理土地糾紛案件的相關(guān)制度機(jī)制還不夠完善。一是土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全?，F(xiàn)階段，在我國(guó)農(nóng)村還沒有真正意義上的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制[2]。從目前的實(shí)際情況看，很多農(nóng)村都不設(shè)置土地流轉(zhuǎn)備案部門，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不申請(qǐng)、不登記、不備案，整體流轉(zhuǎn)無(wú)序。二是戶籍制度還不夠完善。隨著大量農(nóng)村戶籍人口進(jìn)城轉(zhuǎn)為“市民”，但卻不能在城鎮(zhèn)落戶，不能享受與市民同等的權(quán)利。因此，在處理農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包糾紛和土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件過(guò)程中，對(duì)戶籍的認(rèn)定在整個(gè)案件中起著非常關(guān)鍵的作用。例如：土地轉(zhuǎn)包要求受轉(zhuǎn)包方是本集體成員，對(duì)集體成員的認(rèn)定，法院往往就是依據(jù)戶籍，由于現(xiàn)在的戶籍管理制度混亂給成員資格認(rèn)定帶來(lái)一定困難[3]。還有，在司法實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)遇到當(dāng)事人婚后居住地、生活地均不在戶口所在地、“空掛戶”等問(wèn)題。

二、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓與出租定性不清案件的處理規(guī)則

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)

包的概念與性質(zhì)現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地交易方式主要有轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換、抵押等多種多樣的方式，統(tǒng)稱為流轉(zhuǎn)。本文所說(shuō)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包就是上述關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一種方式，是指村集體作為發(fā)包方將村集體的土地承包給本村村民，本村村民又作為新的發(fā)包人將其從村集體取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包給其他村民的行為，村集體與村民的原承包合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不變，新承包合同雙方當(dāng)事人之間的轉(zhuǎn)包行為僅針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不針對(duì)土地所有權(quán)。

（二）轉(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓的比較

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幾種方式當(dāng)中，轉(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓是最常見的兩種，也是最容易引發(fā)糾紛的兩種，因?yàn)榉蓪?duì)兩種流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定沒有囊括所有實(shí)踐當(dāng)中的情形，導(dǎo)致在實(shí)踐中二者的區(qū)分不是特別明顯。但在司法實(shí)踐中,尤其在偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，部分群眾法律意識(shí)淡薄，在適用以上這兩種土地流轉(zhuǎn)方式時(shí)具有隨意性，一旦發(fā)生糾紛，在具體案件中如何認(rèn)定轉(zhuǎn)包還是轉(zhuǎn)讓時(shí)就會(huì)有很大的爭(zhēng)議。

（三）轉(zhuǎn)包與出租的比較

《流轉(zhuǎn)辦法》第35條[7]對(duì)轉(zhuǎn)包概念做出了明確規(guī)定，同時(shí)該法第35條第5款[8]也對(duì)出租做出了明確定義。由以上定義可以看出，轉(zhuǎn)包和出租都不影響原承包合同關(guān)系，只是轉(zhuǎn)包強(qiáng)調(diào)受包人需為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，而出租對(duì)此沒有限定。事實(shí)上,這兩種流轉(zhuǎn)方式在本質(zhì)上沒有區(qū)別，和租賃合同的性質(zhì)相同[9],只是在轉(zhuǎn)包合同當(dāng)中要求的受轉(zhuǎn)包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員[10],在出租合同當(dāng)中對(duì)此并沒有限制[11]。在解決此類糾紛時(shí)，法院很少會(huì)對(duì)合同的性質(zhì)做出明確區(qū)分，通常的做法是不論當(dāng)事人將土地流轉(zhuǎn)給本集體成員還是本集體以外的人，都按轉(zhuǎn)包論。

三、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包合同形式、期限約定不清的處理規(guī)則

（一）承包權(quán)轉(zhuǎn)包合同形式不完備的處理規(guī)則

1.口頭轉(zhuǎn)包合同的效力認(rèn)定規(guī)則。在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，大部分農(nóng)民的法律意識(shí)還比較淡薄，農(nóng)民之間流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，大都是口頭約定，很少考慮到日后是否會(huì)發(fā)生糾紛。根據(jù)我國(guó)《合同法》規(guī)定，口頭協(xié)議也是合同的一種形式。如果雙方當(dāng)事人都遵循合同的約定，并不存在任何爭(zhēng)議。但是隨著近幾年農(nóng)村土地價(jià)格上漲，農(nóng)民受利益驅(qū)動(dòng)，就有當(dāng)事人拿著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的有關(guān)法律到法院，認(rèn)為法律法規(guī)規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要簽訂書面合同,凡是沒有簽訂書面合同的，都應(yīng)該是一種無(wú)效的合同，合同無(wú)效的法律后果就是根據(jù)該合同取得的財(cái)產(chǎn)予以返還。2.未履行備案手續(xù)的轉(zhuǎn)包合同的效力認(rèn)定規(guī)則。履行備案手續(xù)是取得法律和有關(guān)部門認(rèn)定的有效途徑之一?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“對(duì)除了以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地的其余流轉(zhuǎn)方式，即采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)土地的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案?！钡遣荒軆H僅因?yàn)闆]有備案就否定了農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)的權(quán)利，不能將備案作為發(fā)包人限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)的砝碼，這樣有違我國(guó)立法的初衷，更不符合當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際?！督忉尅返?4條[12]對(duì)未備案轉(zhuǎn)包合同的效力有了明確的規(guī)定，根據(jù)該適用法律的解釋規(guī)定可知，發(fā)包方不能以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)未報(bào)其備案為由請(qǐng)求確認(rèn)合同無(wú)效。

（二）承包權(quán)轉(zhuǎn)包合同期限約定不明的處理規(guī)則

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包期限約定不明時(shí)的認(rèn)定。我國(guó)《合同法》規(guī)定租賃的最長(zhǎng)期限為20年,但從關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包合同的有關(guān)法律規(guī)定看,租賃為30年、50年、70年不等。這就出現(xiàn)了如果農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包超過(guò)20年，其效力如何判定。對(duì)于土地轉(zhuǎn)包合同期限的問(wèn)題，我們可以借鑒《合同法》的規(guī)定，租賃期限不得超過(guò)20年，超過(guò)20年的,超過(guò)部分無(wú)效。但由于國(guó)家第二輪土地承包合同是30年不變，對(duì)于特別法的規(guī)定，也不能視之不理。相對(duì)《合同法》來(lái)講,《農(nóng)村土地承包法》又屬于特別法,所以根據(jù)《立法法》的規(guī)定,這對(duì)現(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包中出現(xiàn)的關(guān)于期限的問(wèn)題，應(yīng)適用《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,即轉(zhuǎn)包期限是可以長(zhǎng)于20年的，只要在原承包合同期限內(nèi)即可。2.不定期轉(zhuǎn)包后轉(zhuǎn)包人收回承包地問(wèn)題。這樣的糾紛在當(dāng)今農(nóng)村普遍存在，一旦發(fā)生糾紛，當(dāng)前法院的做法是如果當(dāng)事人能夠通過(guò)有效證據(jù)證明，對(duì)轉(zhuǎn)包的期限有約定的，按照約定執(zhí)行。如果沒有其他有效證據(jù)證明轉(zhuǎn)包期限的，承包人要求收回轉(zhuǎn)包的承包地的，應(yīng)當(dāng)支持。理由是根據(jù)最高人民法院《解釋》第17條[13]、《合同法》第232條[14]規(guī)定，沒有約定轉(zhuǎn)包期限的轉(zhuǎn)包合同，視為沒有約定租賃期限的合同，當(dāng)事人就轉(zhuǎn)包期限不能達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議的，則當(dāng)事人可以隨時(shí)解除合同。

四、發(fā)包人另行發(fā)包土地及承包人擅自解除轉(zhuǎn)包合同糾紛的處理規(guī)則

（一）發(fā)包人另行發(fā)包土地糾紛的處理規(guī)則

如該類型土地糾紛發(fā)生，發(fā)包方?jīng)]有履行法定程序，違法將土地重新發(fā)包給他人，原承包人完全可以將發(fā)包方和另一接包人一同，請(qǐng)求法院確認(rèn)該重新發(fā)包合同無(wú)效?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“除因承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，發(fā)包方不得收回承包地；除因自然災(zāi)害嚴(yán)重?fù)p毀土地的情形，不得調(diào)整土地?！蓖瑫r(shí)《物權(quán)法》又將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上升為物權(quán)，根據(jù)物權(quán)的法定性、排他性也不允許發(fā)包方違法收回、調(diào)整。最高人民法院《解釋》規(guī)定：“因發(fā)包方違法收回、調(diào)整土地引發(fā)的糾紛，發(fā)包方已將土地另行發(fā)包給第三人的，原承包人請(qǐng)求確認(rèn)其所簽訂的承包合同無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)支持?！?/p>

（二）承包人擅自解除轉(zhuǎn)包合同糾紛的解決

這類糾紛在司法實(shí)踐中出現(xiàn)的新問(wèn)題主要是承包方因近幾年土地價(jià)格上漲要求轉(zhuǎn)包方增加轉(zhuǎn)包費(fèi)所產(chǎn)生的糾紛。當(dāng)這類糾紛發(fā)生后，如果當(dāng)事人之間不能自行協(xié)商解決，可否向法院要求變更或解除合同？從合同的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性以及基本的誠(chéng)實(shí)信用原則考慮，合同一經(jīng)生效，必須履行，不得隨意解除和變更。但是，《合同法解釋二》對(duì)情勢(shì)變更做出了的規(guī)定[15]，適用情勢(shì)變更原則處理這類糾紛時(shí)還要注意以下問(wèn)題：一是必須嚴(yán)格界定情勢(shì)范圍，根據(jù)該解釋的規(guī)定情勢(shì)必須是客觀情況；二是對(duì)“明顯不公”的把握；三是若可以變更合同，則要盡量不要解除合同。只要通過(guò)變更價(jià)格、調(diào)整履行期限等可以維持公平的，就不應(yīng)解除合同。

五、承包權(quán)轉(zhuǎn)包后征收補(bǔ)償款分配糾紛的處理規(guī)則

（一）農(nóng)村地征收補(bǔ)償款分配的規(guī)定及存在的問(wèn)題

我國(guó)關(guān)于農(nóng)村土地征收的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既明確又富有彈性，主要體現(xiàn)在我國(guó)《土地管理法》第47條、《物權(quán)法》第42條[16]，同時(shí)《土地管理法》第47條[17]對(duì)征收集體土地的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有所體現(xiàn)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第26條規(guī)定：國(guó)家征收集體土地應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)，該補(bǔ)償費(fèi)中“土地補(bǔ)償費(fèi)”所占比例最高，而“土地補(bǔ)償費(fèi)”歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。對(duì)于該補(bǔ)償款是否可以在集體組織成員中進(jìn)行分配，法律沒有明確規(guī)定。在實(shí)踐中，該補(bǔ)償款一直是被分配的，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的精神要求，各地都出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)定和辦法，基本分配原則就是被征土地的承包農(nóng)戶，應(yīng)分得土地補(bǔ)償款的大頭。

（二）承包權(quán)轉(zhuǎn)包后征收補(bǔ)償款的分配規(guī)則

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關(guān)鍵詞農(nóng)村；土地制度；改革

中圖分類號(hào)F321文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào) 1007-5739（2013）12-0338-02

DiscussonDeepeningReformofRuralLandSystem

ZHANG Zhen-peng 1ZHANG Zuo-yi 2ZHANG Xiao-li 3

（1 Xiji Land Resources Bureau in Guyuan City of Ningxia Hui Autonomous Region，Xiji Ningxia 756200； 2 Agriculture and Animal Husbsndry Water Authority in Xixia District of Yinchuan City； 3 People′s Government of Zhenbeibao Town in Xixia District of Yinchuan City）

AbstractIn rural areas，the land is not only the most basic production material，but also the most reliable of the social security for farmers. At the present stage，our rural land system is the core of the rural land problem. The land requisition system reform for the first time listed in the report of the Communist Party of China in the eighteenth big meeting，reflected the determination of the Communist Party of China and the government strictly the land requisition system，deepen the reform and protect the interests of the farmers. Through in-depth analysis of the current our country faced with the problems and challenges about the rural land system，this paper put forward some suggestions on further deepening the rural land system reform.

Key wordsrural area；land system；reform

1我國(guó)農(nóng)村土地制度基本情況

在建國(guó)后60余年的發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了比較曲折的變革。1949—1957年和社會(huì)主義改造階段，建立了農(nóng)民土地所有制，按人口平均分配土地，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，農(nóng)民集所有者與經(jīng)營(yíng)者于一身，集所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)于一體，土地產(chǎn)權(quán)可以自由流動(dòng)，允許買賣、出租、典當(dāng)、贈(zèng)予等交易行為，國(guó)家通過(guò)土地登記、發(fā)證、征收契稅等對(duì)土地進(jìn)行管理；1958—1961年化運(yùn)動(dòng)階段，對(duì)土地實(shí)行集中勞動(dòng)，集體經(jīng)營(yíng)，“產(chǎn)品按需分配”，取消了按勞分配原則，土地所有制從集體所有制向全民所有制過(guò)渡；1962—1978年“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和土地制度的確立階段，土地由公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)3級(jí)所有，土地使用是在生產(chǎn)隊(duì)為基本單元的框架下由農(nóng)民統(tǒng)一勞動(dòng)，生產(chǎn)隊(duì)集中表現(xiàn)為不完全的土地所有者和經(jīng)營(yíng)、使用主體，勞動(dòng)報(bào)酬按勞動(dòng)工分分配；1978年至今實(shí)行土地家庭承包責(zé)任制階段，實(shí)行土地集體所有、家庭承包的基本經(jīng)營(yíng)制度，把土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包給農(nóng)民，實(shí)行以農(nóng)戶家庭為單位的分戶承包經(jīng)營(yíng)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展[1]。

2農(nóng)村土地制度改革面臨的問(wèn)題

2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清

近年來(lái)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容是確權(quán)登記頒證，但這項(xiàng)工作進(jìn)程緩慢，還沒有建立起完善而系統(tǒng)的農(nóng)村土地地籍檔案，構(gòu)建統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)缺乏基礎(chǔ)，不能正確反映集體建設(shè)用地的真正價(jià)值，最重要的“還權(quán)賦能”問(wèn)題也沒有真正解決，農(nóng)村土地集體所有制是一種虛化的土地所有制，集體成員、集體經(jīng)濟(jì)組織都沒有法律上的界定，“農(nóng)民集體”法律地位模糊，“集體所有”規(guī)定不明，而對(duì)土地的實(shí)際管理一向都是國(guó)家土地管理部門的行政職能，行政權(quán)侵犯所有權(quán)、代表權(quán)侵犯所有權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)代替了使用權(quán)甚至所有權(quán)，集體土地用益物權(quán)受到嚴(yán)格限制，使各權(quán)利主體對(duì)土地的權(quán)利、義務(wù)、收益和責(zé)任不能明確。

2.2農(nóng)村土地征用和補(bǔ)償制度不完善

我國(guó)土地管理法規(guī)定，除農(nóng)村集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)以及村民建設(shè)住宅外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，政府可行使土地征用權(quán)。盡管法律有明確規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中征收集體土地，并未區(qū)分公益性還是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，使得征地范圍難以縮小[2-3]。此外，未充分考慮土地轉(zhuǎn)性后的增值收益，對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償不到位，大量農(nóng)民不能憑借土地權(quán)利分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的利益，不僅導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民土地利益的侵害以及失地農(nóng)民問(wèn)題，而且加劇了對(duì)土地資源的亂占濫用現(xiàn)象以及腐敗滋生問(wèn)題。

篇6

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 集體土地 流轉(zhuǎn)

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

周口市川匯共轄8個(gè)鄉(xiāng)（辦），68個(gè)行政村，462個(gè)村民組；農(nóng)戶數(shù)3.27萬(wàn)戶，農(nóng)業(yè)人口13.18萬(wàn)人，耕地面積9.84萬(wàn)畝，勞動(dòng)力70231人；川匯區(qū)目前家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積15087畝，其中：轉(zhuǎn)包8775畝，互換800畝，出租5462畝，其他形式50畝。流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶2643戶，簽訂耕地流轉(zhuǎn)合同共618份，簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地流轉(zhuǎn)面積共3462畝。家庭承包耕地的流轉(zhuǎn)去向，主要有流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)入企業(yè)，流轉(zhuǎn)入其他主體。

各項(xiàng)土地流轉(zhuǎn)政策的推行，極大地調(diào)動(dòng)了全區(qū)農(nóng)業(yè)干群的積極性，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為‘三農(nóng)’工作的重點(diǎn)。從種植到養(yǎng)殖，已經(jīng)滲透各個(gè)行業(yè)，效果十分突出。家庭承包耕地的流轉(zhuǎn)去向主要有：流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶4525畝；流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社3526畝，其中，周口市川匯區(qū)佰利食用菌農(nóng)民專業(yè)合作社，位于周口市川匯區(qū)官坡行政村，成立于2008年11月，有社員60人，成員出資總額240萬(wàn)元，種植戶80戶，技術(shù)員10人，生產(chǎn)基地40畝，食用菌種植是一項(xiàng)投資小、周期短、見效快的致富好項(xiàng)目。通過(guò)食用菌基地建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大了合作社生產(chǎn)規(guī)模。為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效做出了的貢獻(xiàn)。流轉(zhuǎn)入企業(yè)6036畝；其中大用集團(tuán)在城北辦事處邵寨行政村占地120畝，建高標(biāo)準(zhǔn)大型養(yǎng)殖小區(qū)，年出欄300萬(wàn)只商品雞，年獲利500萬(wàn)元。流轉(zhuǎn)入其他主體1000畝。其中，商水縣農(nóng)民盧伯林，在城北辦事處后石店承包100畝，建40個(gè)大棚，每個(gè)占地2畝，年獲利50萬(wàn)元。

二、土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)和存在的主要問(wèn)題

隨著國(guó)家各項(xiàng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的推廣，土地成為了制約規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要因素。

1.農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)多，行為不規(guī)范

其產(chǎn)生的主要問(wèn)題是流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范引發(fā)的潛在矛盾。主要表現(xiàn)在：

1.1農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)不簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前川匯區(qū)的自發(fā)流轉(zhuǎn)的只是口頭協(xié)議，書面合同的簽訂僅占流轉(zhuǎn)總面積的2.2%。大多數(shù)的口頭協(xié)議只是規(guī)定的價(jià)格和期限，對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)不明確，容易發(fā)生糾紛且難以解決。

1.2農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)不報(bào)發(fā)包方同意或備案，違反了土地承包法的規(guī)定，不利于農(nóng)村土地管理部門的規(guī)范管理。

1.3部分農(nóng)戶為逃避應(yīng)盡的義務(wù)而不簽訂書面流轉(zhuǎn)合 同。如有的農(nóng)戶已全家外出務(wù)工或經(jīng)商，他們只依法享受權(quán)利，卻不承擔(dān)農(nóng)田水利基本建設(shè)等公益事業(yè)建設(shè)的義務(wù)，造成村集體成員間的不平等。

2.土地流轉(zhuǎn)的管理難以規(guī)范，有部分農(nóng)戶瞞報(bào)或不報(bào)流轉(zhuǎn)情況，給土地管理部門造成漏洞

3.土地流轉(zhuǎn)范圍較小，規(guī)模化經(jīng)營(yíng)程度不高，流轉(zhuǎn)形式單一

川匯區(qū)的流轉(zhuǎn)目前還沒有實(shí)現(xiàn)土地、資金、技術(shù)和勞動(dòng)力資源的最優(yōu)配置，不能很好的適應(yīng)加快建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的新要求，還沒有出現(xiàn)以土地入股建立合作社或土地生產(chǎn)合作社。

4.有部分勞動(dòng)力外出，土地基本處于撂荒狀態(tài)

勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移使土地效益降低，主要是家庭主要?jiǎng)诹ν獬鰺o(wú)法進(jìn)行機(jī)械化耕種，產(chǎn)出率低、效益低。

三、影響土地流轉(zhuǎn)的主要因素

1.鄉(xiāng)級(jí)土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)未建立，區(qū)級(jí)主管部門無(wú)法發(fā)揮很好的作用

2.農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平不高

3.社會(huì)化服務(wù)增加、惠農(nóng)政策的出臺(tái)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上漲等多個(gè)因素使很多農(nóng)民不愿意放棄土地但又不愿意加大對(duì)土地的投入

4.川匯區(qū)地處中心城區(qū)，隨著務(wù)工收入等其他行業(yè)收入的增加，第一產(chǎn)業(yè)收入呈遞減趨勢(shì)

但是中國(guó)根深蒂固的傳統(tǒng)思想仍然使農(nóng)民不愿意放棄土地，即使撂荒、粗放經(jīng)營(yíng)也不愿進(jìn)行流轉(zhuǎn)。多數(shù)農(nóng)民小富即安的小農(nóng)意識(shí)仍然嚴(yán)重，滿足與土地經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀。農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系不健全，農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問(wèn)題，因此普遍把土地作為最基本的生活保障來(lái)看待，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)存在顧慮。

5.土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，缺少土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，流轉(zhuǎn)信息不暢通，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)對(duì)象與范圍選擇余地小，鼓勵(lì)機(jī)制缺乏。鄉(xiāng)、辦、村組織怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)和服務(wù)不到位，鄉(xiāng)、辦農(nóng)經(jīng)管理體系不順，職責(zé)不明，隊(duì)伍不穩(wěn)，疏于對(duì)土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理。

四、對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

最近幾年，從土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，加快土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；歉脑靷鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要舉措。

1.堅(jiān)持原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)民切身利益，應(yīng)遵循以下原則：一是三權(quán)分離的原則。即在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上，實(shí)行農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)者使用權(quán)三權(quán)分離，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)。只有明確了土地承包權(quán)對(duì)農(nóng)民的法律意義，才能切實(shí)保障土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法性。二是依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。土地是農(nóng)民最大的社會(huì)保障，維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益最重要的就是維護(hù)土地權(quán)益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法規(guī)政策，依法簽訂合同，土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持自愿，不論采取那種流轉(zhuǎn)方式，都應(yīng)尊重農(nóng)民的選擇和意愿。土地流轉(zhuǎn)必須遵循市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持有償流轉(zhuǎn)。三是積極穩(wěn)妥的原則。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收具有重要意義，因此，土地流轉(zhuǎn)必須因地制宜，積極穩(wěn)妥。對(duì)流轉(zhuǎn)后的土地用途要給予產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上的引導(dǎo)，盡量符合本地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域布局的要求，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。總之，必須使流轉(zhuǎn)的土地得到綜合利用和開發(fā)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。

2.強(qiáng)化制度，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件

加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度，推進(jìn)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化，提高流轉(zhuǎn)質(zhì)量。一是明確管理職能。區(qū)、鄉(xiāng)農(nóng)村農(nóng)村土地承包合同管理部門要切實(shí)肩負(fù)起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理的工作責(zé)任，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和研究新情況、解決新問(wèn)題，制定工作規(guī)程，使之形成配套的流轉(zhuǎn)管理辦法和經(jīng)常性的工作制度，促進(jìn)土地的順利流轉(zhuǎn)。二是完善管理辦法。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處在自發(fā)階段，各方面的利益關(guān)系缺乏調(diào)整的法律依據(jù)。政府要制定、完善和出臺(tái)指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的政策性文件和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法實(shí)施細(xì)則，使基層在實(shí)際操作中有規(guī)可依，有章可循，盡可能避免土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生。三是培育流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格制度，以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益為標(biāo)準(zhǔn)，在充分考慮土地級(jí)差、質(zhì)差、地區(qū)價(jià)差的基礎(chǔ)上，因地制宜地制定不同類型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)性價(jià)格，成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供法律咨詢、政策宣傳、信息、流轉(zhuǎn)合同簽證以及流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解等。四是創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式。用好國(guó)家賦予的政策，積極探索集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)方式。如通過(guò)置換，建新型農(nóng)村社區(qū)，把村社廢棄的廠房以及農(nóng)民廢棄的宅基地在復(fù)耕的基礎(chǔ)上，按同等面積置換到鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊進(jìn)行綜合開發(fā)利用。五是創(chuàng)造良好環(huán)境。首先要建立多層次的社會(huì)保障體系，包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助、農(nóng)村社保以及農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會(huì)保障功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。其次大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)村勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移。進(jìn)一步加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大力發(fā)展中小企業(yè)、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，使農(nóng)村勞動(dòng)力能夠得到合理轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

3.組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專業(yè)合作社

指導(dǎo)有意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)專業(yè)合作社，將土地依法集中流轉(zhuǎn)到合作社，再由合作社對(duì)外土地流轉(zhuǎn)信息，將土地流轉(zhuǎn)給有資質(zhì)、講信譽(yù)的業(yè)主，最大限度地發(fā)揮土地效益和增加農(nóng)民收入。

篇7

關(guān)鍵詞：集體土地使用權(quán)；集體建設(shè)用地使用權(quán)；集體農(nóng)用地使用權(quán)；抵押；建議

中圖分類號(hào)：F832.45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003－9031（2009）01－0022－03

集體土地使用權(quán)抵押，是解決農(nóng)業(yè)資金短缺的有效途徑，也是世界各國(guó)的普遍做法。[1]集體土地使用權(quán)，可以分為集體建設(shè)用地使用權(quán)與集體農(nóng)用地使用權(quán)兩大類。探索和嘗試集體土地使用權(quán)抵押有利于金融機(jī)構(gòu)拓寬抵押物范圍、開拓小企業(yè)與“三農(nóng)”信貸市場(chǎng)。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)在2008年8月29日的《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于認(rèn)真落實(shí)“有保有壓”政策進(jìn)一步改進(jìn)小企業(yè)金融服務(wù)的通知》中明確提到要探索土地承包權(quán)抵押貸款問(wèn)題，有關(guān)文章也提到“要針對(duì)農(nóng)村缺乏抵押物的情況，積極開展‘集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)’試點(diǎn)，探索集體建設(shè)用地抵押融資的辦法和途徑?！盵2]但在實(shí)踐中，對(duì)于集體土地使用權(quán)在何種情形下可以抵押、抵押的具體要求等問(wèn)題仍存在著一定的爭(zhēng)議。筆者在此試圖結(jié)合法律、法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定，就相關(guān)問(wèn)題作一分析，以進(jìn)一步增強(qiáng)大家對(duì)集體土地使用權(quán)抵押的認(rèn)識(shí)，也希望能拋磚引玉以推動(dòng)大家研究探討這一問(wèn)題。

一、關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)包括三類：因興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)取得的集體土地使用權(quán)、因村民建設(shè)住宅取得的集體土地使用權(quán)、因鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)而取得的集體土地使用權(quán)。其中，《物權(quán)法》明確規(guī)定，用作宅基地的集體土地使用權(quán)不得抵押。下面，筆者就對(duì)另外兩類集體建設(shè)用地使用權(quán)是否可以抵押作一具體分析。

（一）因鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)而取得的集體土地使用權(quán)是否可以抵押

《擔(dān)保法》第三十七條第三項(xiàng)規(guī)定，學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施不得抵押；《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第五十三條規(guī)定，學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，以其教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施以外的財(cái)產(chǎn)為自身債務(wù)設(shè)定抵押的，人民法院可以認(rèn)定抵押有效。上述兩個(gè)條款實(shí)際上是從正反兩個(gè)方面規(guī)定了公益性事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的哪些財(cái)產(chǎn)可以抵押。但我們是否可以依據(jù)這兩個(gè)條款來(lái)否定因鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)而取得的集體土地使用權(quán)可以抵押？

在實(shí)踐中，不少人都直接以此為依據(jù)得出否定答案。但若仔細(xì)分析一下，并不能以此為依據(jù)直接予以否定。第一，農(nóng)村農(nóng)民集體既不是社會(huì)團(tuán)體也不是事業(yè)單位，因此，《擔(dān)保法》及《解釋》的相關(guān)規(guī)定并不適用于農(nóng)村農(nóng)民集體。第二，在實(shí)踐中，有人提出，《擔(dān)保法》及《解釋》的上述規(guī)定中的“其他社會(huì)公益設(shè)施”可以將“因鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)而取得的集體土地使用權(quán)”涵括在內(nèi)，從而以此為依據(jù)認(rèn)為該類集體土地使用權(quán)不可以抵押。但若仔細(xì)分析上述規(guī)定的語(yǔ)法邏輯機(jī)構(gòu)，可以認(rèn)為上述規(guī)定中的“其他社會(huì)公益設(shè)施”是指屬于“事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體”的“其他社會(huì)公益設(shè)施”。因此，《擔(dān)保法》及《解釋》的上述規(guī)定并不是認(rèn)為該類集體土地使用權(quán)不可以抵押的理由。那么，這是不是意味著其可以抵押呢？而且按照《物權(quán)法》第一百八十條第七項(xiàng)的規(guī)定，法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)都可以抵押。

筆者認(rèn)為，綜合現(xiàn)有的法律、法規(guī)規(guī)定，否定該類集體土地使用權(quán)可以抵押的依據(jù)并不充分；從形式上講，根據(jù)《物權(quán)法》第一百八十條第七項(xiàng)的規(guī)定，可以接受其為抵押物。因?yàn)?，第一，雖然1995年國(guó)家土地管理局下發(fā)的《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》第一條規(guī)定，除了集體荒地土地使用權(quán)和鄉(xiāng)村企業(yè)土地使用權(quán)可以設(shè)定抵押權(quán)外，其他類型的集體土地使用權(quán)不得抵押，但該規(guī)定僅僅是當(dāng)時(shí)的部門規(guī)定，不屬于法律、行政法規(guī)的范疇。第二，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，其屬于合法的建設(shè)用地使用權(quán)，而《物權(quán)法》第一百八十條第三項(xiàng)規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)”可以抵押。第三，根據(jù)上面的分析，其不屬于禁止抵押的“事業(yè)單位或社會(huì)團(tuán)體所有的其他社會(huì)公益設(shè)施”，即使對(duì)于那些屬于事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體所有的社會(huì)公益設(shè)施，也有觀點(diǎn)提出可以抵押，因?yàn)椤肮嬖O(shè)施設(shè)定抵押權(quán)，并不當(dāng)然改變其用途，限制設(shè)定抵押沒有必要。承認(rèn)這些財(cái)產(chǎn)可以抵押，使這些單位可以擔(dān)保進(jìn)行融資，有利于其事業(yè)的發(fā)展。”[3]

當(dāng)然，在銀行信貸業(yè)務(wù)實(shí)踐中，若接受這類集體用地使用權(quán)作抵押，還應(yīng)注意以下三個(gè)方面的問(wèn)題：一是應(yīng)參照《物權(quán)法》第一百八十三條的規(guī)定執(zhí)行。因?yàn)?，既然連“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)”都“不得單獨(dú)抵押”，則此類建設(shè)用地使用權(quán)也不應(yīng)單獨(dú)抵押，而應(yīng)當(dāng)同相應(yīng)的公共設(shè)施、公益設(shè)施一并抵押。二是雖然根據(jù)現(xiàn)有法律、法規(guī)分析，該類集體用地使用權(quán)可以抵押，但抵押權(quán)人必須要考慮抵押物處置的可行性。因此，如果該類集體用地上的建筑物是學(xué)校、養(yǎng)老院之類純粹公益性設(shè)施時(shí)，原則上不宜接受為抵押物。三是該類集體用地使用權(quán)抵押時(shí)，應(yīng)履行村農(nóng)民集體內(nèi)部的合法手續(xù)。

另外需要指出的是，筆者在此綜合相關(guān)法律規(guī)定并主要運(yùn)用邏輯解釋的法律解釋方法得出了“因鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)而取得的集體土地使用權(quán)”可以抵押的結(jié)論，固然這在法律邏輯上是完全成立的，但是否能完全得到國(guó)土部門以及司法實(shí)踐部門的支持還有待于驗(yàn)證。同時(shí)，這一問(wèn)題應(yīng)該引起立法機(jī)關(guān)、國(guó)土管理部門以及司法實(shí)踐部門的重視。如果立法者、國(guó)土管理部門的本意是否認(rèn)其可以作為抵押物的，則應(yīng)當(dāng)通過(guò)明確的規(guī)定將這一問(wèn)題清晰化，但愿未來(lái)出臺(tái)的關(guān)于《物權(quán)法》的解釋能夠?qū)⑦@一問(wèn)題明晰化。如果能明確肯定其可以作為抵押物，則對(duì)于支持金融機(jī)構(gòu)開拓小企業(yè)以及“三農(nóng)”信貸業(yè)務(wù)將發(fā)揮一定的作用。從謹(jǐn)慎角度考慮，在目前，金融機(jī)構(gòu)至少可以將其接受為輔助抵押物，以達(dá)到進(jìn)一步強(qiáng)化擔(dān)保的效果。

（二）因興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的程序與要求

關(guān)于因興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押?jiǎn)栴}，除個(gè)別用詞上有所區(qū)別外，《物權(quán)法》與《解釋》的規(guī)定是一致的，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。同時(shí)，國(guó)土資源部門的有關(guān)規(guī)章和一些地方性規(guī)定對(duì)于此類集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的具體程序和要求進(jìn)行了明確。按照原國(guó)家土地管理局（現(xiàn)為國(guó)土資源部）印發(fā)的《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》（1995年）、《關(guān)于土地使用權(quán)抵押登記有關(guān)問(wèn)題的通知》（1997年）以及一些地方性規(guī)定，此類集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押首先應(yīng)由集體土地所有者出具同意抵押的書面證明，該書面證明應(yīng)包括在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)同意按法律規(guī)定的土地征用標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償后轉(zhuǎn)為國(guó)有土地以及征地費(fèi)是否作為清償資金等內(nèi)容；同時(shí)，集體土地所有者在出具同意鄉(xiāng)村企業(yè)集體土地使用權(quán)抵押的書面證明前須將土地抵押有關(guān)事項(xiàng)在村農(nóng)民集體內(nèi)部履行合法手續(xù)。參照相關(guān)規(guī)定，該合法手續(xù)應(yīng)是提供本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意抵押的書面材料或提供集體所有者代表同意的意見(注：該類規(guī)定源于1999年12月21日國(guó)務(wù)院辦公廳的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好治理開發(fā)農(nóng)村"四荒"資源工作的通知》（[1999]102號(hào)），該《通知》第二條第二項(xiàng)規(guī)定：如果承包、租賃或拍賣對(duì)象是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意；以及《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，該法第四十八條規(guī)定：發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。)。另外，按照《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》及《關(guān)于土地使用權(quán)抵押登記有關(guān)問(wèn)題的通知》的規(guī)定，抵押土地使用權(quán)還應(yīng)進(jìn)行評(píng)估。但根據(jù)《物權(quán)法》第十三條的規(guī)定，登記機(jī)構(gòu)不得要求對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，因此，現(xiàn)在以集體土地使用權(quán)進(jìn)行抵押不再必須進(jìn)行評(píng)估。

二、關(guān)于集體農(nóng)用地使用權(quán)抵押

關(guān)于集體農(nóng)用地使用權(quán)抵押?jiǎn)栴}，《擔(dān)保法》第三十七條作了規(guī)定。根據(jù)該條規(guī)定，抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)可以抵押?！段餀?quán)法》對(duì)《擔(dān)保法》的這一規(guī)定作了修訂。根據(jù)《物權(quán)法》第一百三十三條規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。

同時(shí)，《物權(quán)法》第一百二十四條規(guī)定，農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。另外，按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《土地承包法》）的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)包括：家庭承包與通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包兩類方式。由以上規(guī)定可以得出：國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地也可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。但這樣我們就面臨一個(gè)問(wèn)題，那就是國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的用于農(nóng)業(yè)的土地，若是通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否也可以抵押？筆者認(rèn)為是可以的。對(duì)于這一問(wèn)題，關(guān)鍵是要分析《物權(quán)法》第一百三十三條中的“農(nóng)村土地”是否僅僅限于“農(nóng)村集體所有的土地”；如果僅僅限于“農(nóng)村集體所有的土地”則上述問(wèn)題的答案就應(yīng)是否定的。但筆者認(rèn)為，“農(nóng)村土地”不應(yīng)僅僅限于“農(nóng)村集體所有的土地”，而應(yīng)包括“國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的農(nóng)業(yè)土地”，即這里的“農(nóng)村土地”實(shí)際上是指位于農(nóng)村的土地、是從地理位置的角度而不是從產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)限定“土地”的。具體理由是：第一，縱觀《中華人民共和國(guó)土地管理法》中與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的條款，可以發(fā)現(xiàn)其都是使用“國(guó)有土地”、“農(nóng)民集體所有的土地”兩個(gè)概念，因此，如果《物權(quán)法》第一百三十三條中的“農(nóng)村土地”不包括“國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的農(nóng)業(yè)土地”，那就應(yīng)該使用“農(nóng)民集體所有的土地”這一概念、而不會(huì)使用“農(nóng)村土地”這一概念。第二，《土地承包法》第二條對(duì)“農(nóng)村土地”作了界定。根據(jù)該條規(guī)定，農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。如果第一點(diǎn)理由是間接根據(jù)的話，則第二點(diǎn)理由就應(yīng)該是直接根據(jù)。

關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的程序問(wèn)題。該問(wèn)題主要包括兩個(gè)方面：一是抵押是否需要發(fā)包方同意；二是抵押是否需要參照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定在農(nóng)民集體內(nèi)部履行相關(guān)手續(xù)，下面作一具體分析：

首先，筆者認(rèn)為抵押需要經(jīng)發(fā)包方同意。因?yàn)?，雖然《物權(quán)法》第一百三十三條沒有沿用《擔(dān)保法》第三十四條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，即沒有明確規(guī)定“經(jīng)發(fā)包方同意”，但《物權(quán)法》第一百三十三條明確提到要“依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定”。而根據(jù)2005年3月1起實(shí)施的、由農(nóng)業(yè)部制訂的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，抵押時(shí)需要經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意。該法第三十四條規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)、拍賣和公開協(xié)商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的，可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)方式參照本辦法執(zhí)行；該法第二十五條第二款規(guī)定，承包方轉(zhuǎn)讓承包土地，發(fā)包方同意轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府土地承包管理部門報(bào)告，并配合辦理有關(guān)變更手續(xù)；發(fā)包方不同意轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)于七日內(nèi)向承包方書面說(shuō)明理由。考慮到抵押就意味著可能發(fā)生轉(zhuǎn)讓，因此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押仍然應(yīng)根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第二十五條第二款的規(guī)定履行相關(guān)手續(xù)。另外，一些地方性規(guī)定，也明確規(guī)定應(yīng)取得發(fā)包方同意，如2004年2月1日起施行的《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》第十五條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)者將通過(guò)招標(biāo)、拍賣或者公開協(xié)商等方式取得的“四荒”承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他依法律、法規(guī)規(guī)定允許抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在發(fā)包方出具同意抵押的書面證明的情況下，可以到原發(fā)證機(jī)關(guān)辦理抵押物登記。

對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)分兩種情況分析：第一，如果承包人（抵押人）本身就是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，就不再需要履行農(nóng)民集體內(nèi)部的相關(guān)手續(xù)。因?yàn)榇朔N情況下，承包人開始承包時(shí)，發(fā)包人就已按照《土地承包法》（第四十八條的規(guī)定履行了內(nèi)部程序。第二，如果承包人（抵押人）本身是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，則原則上需參照《土地承包法》第四十八條的規(guī)定，事先經(jīng)過(guò)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)。但這只是為了以后處置抵押物更方便，若考慮到為履行這種內(nèi)部程序可能產(chǎn)生的麻煩，也可以不履行這種內(nèi)部程序。實(shí)際上，無(wú)論是《土地承包法》還是《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》都沒有對(duì)這一問(wèn)題作強(qiáng)制性要求，尤其是《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》的第四條僅明確規(guī)定“集體土地所有者在出具同意鄉(xiāng)村企業(yè)集體土地使用權(quán)抵押的書面證明前須將土地抵押有關(guān)事項(xiàng)在農(nóng)村農(nóng)民集體內(nèi)部履行合法手續(xù)”，而對(duì)于集體荒地使用權(quán)抵押是否需要在農(nóng)民集體內(nèi)部履行合法手續(xù)則沒有規(guī)定?！蛾P(guān)于土地使用權(quán)抵押登記有關(guān)問(wèn)題的通知》第三條也規(guī)定，只需要提供集體土地所有者同意抵押的證明。

另外，對(duì)于家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以抵押?jiǎn)栴}，雖然《物權(quán)法》對(duì)此沒有明確規(guī)定，但《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第十五條明確規(guī)定，（家庭）承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。■

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉芳.對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押?jiǎn)栴}的法律思考[J].黑龍江金融，2007，（5）.

篇8

1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提條件

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，不能冒進(jìn)，更不能不考慮中國(guó)實(shí)際盲目推進(jìn)，急于求成，應(yīng)在進(jìn)一步完善政策法規(guī)，堅(jiān)守基本條件的前提下，逐步實(shí)施。

1.1保證土地的使用效率

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的出發(fā)點(diǎn)是要合理配置土地資源，確保土地的使用效率，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。從目前農(nóng)村土地利用情況看，“”，經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理成本，從而難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，難以形成有效競(jìng)爭(zhēng)，也不利于農(nóng)業(yè)科技水平的提高1。這阻礙了土地利用效率的提高，造成土地資源的浪費(fèi)。因此，今后必須改變這種狀況，一方面，加大先進(jìn)科技成果的應(yīng)用推廣，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，通過(guò)規(guī)范土地合理流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，防止出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象。另一方面，改變現(xiàn)有農(nóng)戶家庭半自給性、小規(guī)模土地承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的農(nóng)民兼業(yè)化，追求土地經(jīng)營(yíng)目標(biāo)投入產(chǎn)出收益的最大化，提高土地配置效率。

1.2把保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)放在首位

一旦農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)放活之后，城市資本允許進(jìn)入農(nóng)村土地，掌握大量資本的城市居民可以擁有幾千畝、甚至上萬(wàn)畝的土地，他自己不耕作，雇傭原地居民耕作，這樣就可能出現(xiàn)農(nóng)民將大量土地賣給城市居民的現(xiàn)象，當(dāng)然這只是一種假設(shè)。如果政府不采取措施強(qiáng)制規(guī)定，就會(huì)有一些地方政府為了推行所謂的“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，通過(guò)各級(jí)政府的權(quán)力，很有可能將大片土地轉(zhuǎn)讓到城市居民手中，導(dǎo)致出現(xiàn)城里的所謂“大地主”。而這不是我省推進(jìn)農(nóng)業(yè)“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的初衷。因此，有必要采取一定措施，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂完善。此外，鑒于現(xiàn)階段農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，如果不把保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)放在首位，對(duì)個(gè)人最高農(nóng)地?fù)碛辛窟M(jìn)行限制，則很有可能出現(xiàn)一邊超大規(guī)模的“地主”，一邊無(wú)地農(nóng)民的情況，導(dǎo)致農(nóng)村兩級(jí)分化，影響社會(huì)穩(wěn)定。

2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的合理使用

2.1加大土地流轉(zhuǎn)宣傳力度

加大土地流轉(zhuǎn)的宣傳，提高農(nóng)民“土地是財(cái)富之母”的意識(shí)，特別要讓農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)的前提條件和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循的基本原則，熟悉土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)；同時(shí)，還應(yīng)讓農(nóng)民知道，土地不僅僅是就業(yè)和生存的手段，更是一筆龐大的資產(chǎn)，加快土地流轉(zhuǎn)正是合理利用這一資產(chǎn)、增加要素收入的有效途徑，因此，一定要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，確保土地性質(zhì)和用途不變。此外，還可通過(guò)板報(bào)、村民廣播等載體，讓農(nóng)民了解到除國(guó)家建設(shè)依法征用集體土地外，村集體無(wú)權(quán)在承包期內(nèi)單方面不簽合同、不發(fā)證書、解除承包合同、強(qiáng)行收回和調(diào)整農(nóng)民承包地，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，確保土地合理使用。

2.2嚴(yán)格按照相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，確保土地農(nóng)業(yè)用途不變

當(dāng)前，我省仍是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，而且土地資源十分有限，耕地?cái)?shù)量更是有限，無(wú)論從土地作為農(nóng)民的社會(huì)保障角度來(lái)講，還是從糧食安全角度考慮，嚴(yán)禁借用土地流轉(zhuǎn)之際隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途就顯得格外重要。因此，有必要按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，不斷完善農(nóng)村土地管理制度，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)后的使用。

2.3加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，規(guī)范土地農(nóng)業(yè)用途

當(dāng)前，各級(jí)國(guó)土資源部門一定要加強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地用途的監(jiān)管，堅(jiān)決禁止以土地流轉(zhuǎn)為名改變農(nóng)用地用途特別是基本農(nóng)田用途的違法行為。同時(shí)，要建立健全全省各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，培育土地流轉(zhuǎn)主體，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，鼓勵(lì)引導(dǎo)專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，防止出現(xiàn)土地撂荒和粗放經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象。此外，應(yīng)全面規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，使用統(tǒng)一規(guī)范的合同文本，并指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂合同，及時(shí)辦理土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人提出的簽證申請(qǐng)，糾正土地流轉(zhuǎn)雙方違反有關(guān)土地管理法律、法規(guī)和政策方面的約定，確保流轉(zhuǎn)后的土地農(nóng)業(yè)用途不變。

3農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)主體

當(dāng)前，我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在由于土地權(quán)屬不明而導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)混亂、效率低下等問(wèn)題，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)土地所有權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)地位、法律地位、財(cái)產(chǎn)地位及其職能范圍、行為方式等沒有明確規(guī)定，這不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序健康進(jìn)行。

3.1健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)政策，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性很強(qiáng)。因此，有關(guān)部門應(yīng)重視對(duì)《農(nóng)村土地承包法》的修訂和完善，切實(shí)解決當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)主體不清的問(wèn)題。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步建立和完善土地流轉(zhuǎn)的其他政策法規(guī)，尤其是土地分配政策，應(yīng)適當(dāng)體現(xiàn)均衡原則，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和分配。區(qū)分情況收回符合條件成員的承包權(quán)并再流轉(zhuǎn)或承包給新增人員。具體做法建議將其寫入相關(guān)規(guī)定中，制定成《農(nóng)村土地承包細(xì)則》，使其具有很強(qiáng)的可操作性。

篇9

[作者簡(jiǎn)介] 王曦（1972 ― ），女，湖北武漢人，江蘇第二師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與法政學(xué)院副院長(zhǎng)，法學(xué)博士，教授，研究方向：法學(xué)。

我國(guó)農(nóng)村“四荒”土地權(quán)利流轉(zhuǎn)受限較少，市場(chǎng)化程度高，經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益凸顯。如何更好地統(tǒng)籌配置、合理利用農(nóng)村“四荒”土地，切實(shí)發(fā)揮其綜合效益與價(jià)值，是城鄉(xiāng)整體可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題。

一、農(nóng)村“四荒”土地權(quán)屬界定

1996年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）明確指出，“四荒”土地是指“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”。據(jù)我國(guó)《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村“四荒”土地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體。農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)的明確大體為幾個(gè)層次：《土地管理法》、《民法通則》明確了農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以讓渡，可以依法通過(guò)簽訂土地承包合同的形式取得；《通知》、《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步明確了農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)取得的家庭承包、招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等合法方式，以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得的程序；《通知》在明確治理開發(fā)者在享有“四荒”土地使用權(quán)的同時(shí)，還指出購(gòu)買者以拍賣取得的使用權(quán)，并非完全使用權(quán)，不包括地下埋藏物和礦產(chǎn)資源的使用權(quán)。

二、農(nóng)村“四荒”土地權(quán)利運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）所有權(quán)的不完整運(yùn)行

《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》都明確了農(nóng)村“四荒”土地的農(nóng)村集體所有，但在“四荒”土地資源開發(fā)利用形式日趨多樣化的今天，農(nóng)民集體對(duì)于“四荒”土地所表現(xiàn)出的并非完整意義上的所有權(quán)。所有權(quán)被稱作為“完全物權(quán)”，是最充分的物權(quán)，由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)與處分權(quán)四項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成。對(duì)農(nóng)村“四荒”土地而言，最核心內(nèi)容，一是土地使用權(quán)的充分發(fā)揮以及由此帶來(lái)的應(yīng)得利益的充分實(shí)現(xiàn)；二是土地所有權(quán)發(fā)生改變的方式、條件以及由此所帶來(lái)的利益合理補(bǔ)償與充分實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題。目前“四荒”土地所有權(quán)對(duì)于農(nóng)民集體的意義僅表現(xiàn)為，農(nóng)民集體能夠憑借“四荒”土地的法定承包、租賃或拍賣等，獲取來(lái)自土地開發(fā)者的一定量合同收益；基于國(guó)家需要而發(fā)生的，農(nóng)民集體對(duì)“四荒”土地被動(dòng)且極不完善的最終處分權(quán)，即“四荒”土地所有權(quán)的變更。何時(shí)何條件下“四荒”土地所有權(quán)從農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，以及農(nóng)民集體因?yàn)椤八幕摹蓖恋厮袡?quán)的喪失能夠獲得多少補(bǔ)償、怎樣補(bǔ)償，既非由農(nóng)民集體說(shuō)了算，也非交由市場(chǎng)說(shuō)了算，而是全部由國(guó)家說(shuō)了算，即《憲法》、《土地管理法》所規(guī)定的：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

（二）使用權(quán)流轉(zhuǎn)的效益性目標(biāo)日漸凸顯

“四荒”土地使用權(quán)與所有權(quán)的分離與流轉(zhuǎn)，從最初的土地承包經(jīng)營(yíng)，到后來(lái)的土地使用權(quán)的租賃、股份合作，再到以拍賣形式取得“四荒”土地使用權(quán)，以及抵押“四荒”土地使用權(quán)，經(jīng)歷了不斷市場(chǎng)化的變遷。這種變遷中，包含“四荒”土地使用權(quán)的一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)兩種類型。一級(jí)流轉(zhuǎn)完成了“四荒”土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，即“四荒”土地使用權(quán)初次轉(zhuǎn)移給使用者，反映出土地所有者與土地經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系，實(shí)踐中主要體現(xiàn)為“四荒”土地使用權(quán)的承包、租賃、拍賣等行為；二級(jí)流轉(zhuǎn)與所有權(quán)沒有直接聯(lián)系，是指經(jīng)營(yíng)人在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，將其依法取得的“四荒”土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再讓渡給第三者的交易關(guān)系，如“四荒”土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等行為。

“四荒”土地的使用權(quán)，即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定，主要體現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》（2003）、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005）（以下簡(jiǎn)稱《流轉(zhuǎn)管理辦法》）、《農(nóng)村土地承包糾紛解釋》（2005）以及《物權(quán)法》（2007）等法律文件中?？傮w來(lái)說(shuō)，“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與《農(nóng)村土地承包法》的立法旨趣本質(zhì)上一致。即：賦予農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，維護(hù)承包當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。但耕地與“四荒”土地存在功能的差異性，對(duì)農(nóng)民而言，“四荒”土地沒有耕地那么明顯的現(xiàn)實(shí)福利性和社會(huì)保障功能，因此，“四荒”土地目標(biāo)效益更傾向于實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合效益，即通過(guò)合理開發(fā)，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。而且我國(guó)農(nóng)村目前還有相當(dāng)豐富的“四荒”土地資源，開發(fā)潛力巨大，因此，“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)立法更多著眼于效率實(shí)現(xiàn)。

體現(xiàn)這種效率性目標(biāo)的制度設(shè)置，在一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)上，“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更多是以市場(chǎng)化方式有償獲得，如拍賣的方式。在承包經(jīng)營(yíng)人方面，相對(duì)于家庭承包經(jīng)營(yíng)中耕地承包人一般為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員而言，農(nóng)村“四荒”土地的承包經(jīng)營(yíng)人允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)入。以其他方式承包農(nóng)村“四荒”土地時(shí)，承包期限還可以由雙方協(xié)商確定，更自由。在二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)上，《農(nóng)村土地承包糾紛解釋》、《流轉(zhuǎn)管理辦法》、《農(nóng)村土地承包法》明確了“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題援引家庭承包中的相關(guān)規(guī)則，包括流轉(zhuǎn)原則、限制條件、流轉(zhuǎn)方式的適用前提和程序性要求等方面。其中，二者對(duì)權(quán)利處分所應(yīng)遵循的條件及程序等細(xì)微處有所區(qū)別：即家庭承包中的轉(zhuǎn)包、出租、互換，雙方當(dāng)事人合同簽訂后，要報(bào)發(fā)包方備案；采取轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的，要求轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的收入來(lái)源，而農(nóng)村“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則無(wú)此要求。此外，就是農(nóng)村“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)接受方受限較少，可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人、農(nóng)業(yè)公司或其他組織。二者較突出的差別在于，“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)既可以家庭承包經(jīng)營(yíng)下的轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換等方式處分權(quán)利，還可以抵押或入股等形式處分權(quán)利。這使得“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)者享有更獨(dú)立的處分權(quán)，利于“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更充分流轉(zhuǎn)及其效率性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

不可否認(rèn)，“四荒”土地使用權(quán)呈現(xiàn)不斷物權(quán)化的發(fā)展過(guò)程，土地權(quán)益日益明晰、完整與穩(wěn)定。但筆者認(rèn)為，以“四荒”土地側(cè)重效率追求，實(shí)現(xiàn)綜合效益的目標(biāo)來(lái)論，放在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，“四荒”土地所有權(quán)、使用權(quán)的發(fā)展，都有更深入推進(jìn)的可能與必要。在此，筆者意于對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村“四荒”土地所有權(quán)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)置中的一些問(wèn)題做些商榷與探討。

三、關(guān)于農(nóng)村“四荒”土地產(chǎn)權(quán)制度

變革的商榷與建議

法律是通過(guò)對(duì)不同利益的取舍來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)利益關(guān)系的調(diào)整和分配。平衡和保護(hù)各方當(dāng)事人利益應(yīng)是立法的宗旨和價(jià)值尺度。具體到“四荒”土地所有權(quán)享有、使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)上，是要平衡和保護(hù)土地所有權(quán)人、使用權(quán)人，以及社會(huì)公共利益。

（一）對(duì)農(nóng)村“四荒”土地所有權(quán)變更的商榷

在現(xiàn)今城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，國(guó)家發(fā)展，城市化推進(jìn)對(duì)土地的需求客觀現(xiàn)實(shí)，一定條件下對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)給予限制，以及將一定量農(nóng)村土地變更為國(guó)有具有合理性?；诖?，憲法和土地管理法都明確了，基于公共利益的需要，可以依法征收或征用農(nóng)村土地并給予補(bǔ)償。但是，公共利益不能等同于國(guó)家建設(shè)。

筆者認(rèn)為，基于公共利益優(yōu)先原則，若確屬公共利益需要，如基于國(guó)家安全和軍事用途或者基于交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)建設(shè)需要，國(guó)家依上述規(guī)定征收農(nóng)民土地?zé)o可厚非，這是社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)的需要，也是社會(huì)個(gè)體義務(wù)。但在征地后，就存在補(bǔ)償問(wèn)題。它關(guān)涉農(nóng)民土地所有權(quán)不得已發(fā)生變更時(shí)，其項(xiàng)下利益是否會(huì)一并受損。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該也必須給予農(nóng)民以合理補(bǔ)償，以確保其不遭受實(shí)質(zhì)性利益損害。這種補(bǔ)償在“四荒”土地上至少體現(xiàn)為兩項(xiàng)：一是，對(duì)“四荒”土地所有權(quán)人的補(bǔ)償。從“四荒”土地所有權(quán)存在現(xiàn)狀看，表現(xiàn)為對(duì)于所有權(quán)人，即農(nóng)民集體憑借該土地從開發(fā)經(jīng)營(yíng)人手中獲取的收益，以及農(nóng)民集體喪失土地所有權(quán)的應(yīng)得補(bǔ)償。二是，對(duì)“四荒”土地未到期使用權(quán)人的補(bǔ)償，即基于公共利益需要征收“四荒”土地，導(dǎo)致該土地使用合同未到期而終止，給土地使用者造成的損失補(bǔ)償。公共利益下的土地征收，土地所有權(quán)人未從中獲益，因此，對(duì)未到期使用權(quán)人的補(bǔ)償就應(yīng)該由國(guó)家承擔(dān)，即國(guó)家需要對(duì)未到期使用者對(duì)該項(xiàng)“四荒”土地的治理成果，以及未到期的預(yù)期利益進(jìn)行綜合評(píng)估并做出合理補(bǔ)償。

對(duì)于不屬于“公共利益”下的征地，即使是打著國(guó)家建設(shè)需要的招牌，也不應(yīng)予以所謂“公共利益”的支持。筆者認(rèn)為，此種情況應(yīng)嚴(yán)格依憲法確定的國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)權(quán)與公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)平等原則，以及“國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定，將農(nóng)民集體所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)等同對(duì)待，即對(duì)于城市建設(shè)需要下的“四荒”土地，進(jìn)行以農(nóng)民集體為主體的市場(chǎng)化出讓――不改變所有權(quán)，由農(nóng)村集體作為所有權(quán)人代表進(jìn)行土地的市場(chǎng)化出讓，期限對(duì)應(yīng)國(guó)有城市土地；終止原有土地經(jīng)營(yíng)合同，由農(nóng)民集體對(duì)原經(jīng)營(yíng)權(quán)人未完成承包期內(nèi)的損失，包括治理投入、預(yù)期回報(bào)等商定合理補(bǔ)償。

此外，《通知》明確禁止將“四荒”改作非農(nóng)用途，尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)，并對(duì)此類行為做了限期改正，收回使用權(quán)，依法處罰等規(guī)定。這一看似屬于土地使用權(quán)的規(guī)定，筆者認(rèn)為在現(xiàn)實(shí)條件下，與“四荒”土地所有權(quán)變更不可分割?，F(xiàn)今城市化建設(shè)快速推進(jìn)中，城鎮(zhèn)郊區(qū)“四荒”土地非農(nóng)化的房地產(chǎn)開發(fā)絕不只是獲取更大收益的問(wèn)題，已然是不可回避的事實(shí)。與其不分情況地強(qiáng)行管制，不如厘清產(chǎn)權(quán)，因勢(shì)利導(dǎo)引其健康發(fā)展。簡(jiǎn)單說(shuō)，即如果基于城市化建設(shè)的需要，該項(xiàng)“四荒”土地資源真的具備進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的條件，就確定由土地的所有權(quán)人收回該土地使用權(quán)，補(bǔ)償使用者未到期損失，然后由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人代表將該項(xiàng)土地進(jìn)行市場(chǎng)化出讓，所得利益歸農(nóng)民集體所有，以體現(xiàn)農(nóng)村“四荒”土地資源的效率性追求，也更充分實(shí)現(xiàn)收益權(quán)權(quán)能。而對(duì)于不符合城市化建設(shè)需要下所謂房地產(chǎn)開發(fā)，則給予堅(jiān)決制止，以維護(hù)農(nóng)村“四荒”土地資源生態(tài)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（二）進(jìn)一步完善“四荒”土地使用權(quán)制度設(shè)置的思考

1. 對(duì)“四荒”土地使用權(quán)一級(jí)流轉(zhuǎn)資金“村有鄉(xiāng)管”的質(zhì)疑

《通知》中關(guān)于承包、租賃和拍賣“四荒”土地使用權(quán)所收取的資金實(shí)行“村有鄉(xiāng)管” ?？顚Ｓ玫囊?guī)定，就是說(shuō)，資金取之于“四荒”，用之于“四荒”，?？顚Ｓ?，對(duì)此，筆者認(rèn)為無(wú)不妥當(dāng)之處。但這筆資金所有權(quán)雖歸農(nóng)民集體，卻要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代管，村集體使用該項(xiàng)資金時(shí)，需要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)申領(lǐng)，獲批后方能使用，對(duì)此筆者認(rèn)為有待商榷?！锻ㄖ访鞔_規(guī)定，農(nóng)村“四荒”資源屬當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法成立由村民代表組成的工作小組，擬定方案，實(shí)施“四荒”使用權(quán)的承包、租賃或拍賣，須報(bào)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的，應(yīng)辦理有關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)。由此可知，一者，農(nóng)民集體既然是土地所有權(quán)人，其依法流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)所獲資金，該資金所有權(quán)人當(dāng)然也還是農(nóng)民集體。所有權(quán)由占有、使用、收益與處分四項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成，而占有是使用權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)的重要前提。在此，只要是農(nóng)民集體依法流轉(zhuǎn)土地，除經(jīng)所有權(quán)人同意外，其他任何人無(wú)權(quán)占有該項(xiàng)資金。再者，農(nóng)村“四荒”資源流轉(zhuǎn)的行政主管機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并無(wú)必然聯(lián)系，流轉(zhuǎn)資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代管無(wú)從說(shuō)起。第三，所有權(quán)是最充分的物權(quán)。確保資金專款專用，不被村集體挪作他用，不能成為削弱農(nóng)民集體法定所有權(quán)權(quán)利的正當(dāng)理由。據(jù)此，筆者認(rèn)為，“四荒”土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的資金實(shí)行“鄉(xiāng)管”于法無(wú)據(jù)，于理不通。

2.“四荒”土地使用權(quán)二級(jí)流轉(zhuǎn)法律設(shè)定的商榷

物權(quán)法定原則，是指物權(quán)的種類、內(nèi)容、效力、公示方法等必須由法律明確規(guī)定，而非由當(dāng)事人協(xié)議設(shè)定?！八幕摹蓖恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)，不得例外。但現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范性文件中關(guān)于“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定很不完善。首先，從流轉(zhuǎn)方式看，現(xiàn)有法律是以不完全列舉的方式予以規(guī)定。這種列舉方式未能涵蓋實(shí)踐中已然存在的贈(zèng)與、互易、代耕等流轉(zhuǎn)方式，也未設(shè)定未來(lái)實(shí)踐中可能出現(xiàn)新的流轉(zhuǎn)方式。進(jìn)而，從現(xiàn)行規(guī)范適用看，現(xiàn)行立法是以“原則+例外”模式設(shè)計(jì)家庭承包方式和其他承包方式的流轉(zhuǎn)，規(guī)定“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股或其他方式流轉(zhuǎn)，但對(duì)于各種流轉(zhuǎn)方式適用的前提條件、程序卻未予明確，需要援引家庭承包方式中的相關(guān)規(guī)定。家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性雖然都定位于用益物權(quán)，但二者有差異。農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平價(jià)值為追求?！八幕摹蓖恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)側(cè)重于資源利用率，經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。不同的功能定位決定了二者的適用條件、程序等都必然存在差異，不宜簡(jiǎn)單套用。而依據(jù)現(xiàn)有法律設(shè)置，則必然致使不同功能與價(jià)值取向的用益物權(quán)適用相同規(guī)則，如此“四荒”土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)自身的立法價(jià)值則難實(shí)現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)立法價(jià)值取向既然定位于實(shí)現(xiàn)綜合效益，效率優(yōu)先，兼顧公平，體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)方式上，就應(yīng)該放開對(duì)“四荒”土地流轉(zhuǎn)方式的限制，但應(yīng)明確不同流轉(zhuǎn)方式各自的前提條件和程序性要求。對(duì)待實(shí)踐中客觀存在的，如贈(zèng)予、代耕，以及未來(lái)可能出現(xiàn)目前尚未法定化的流轉(zhuǎn)方式，取舍標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在于：只要該流轉(zhuǎn)方式不違反法律、法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)定，不損害社會(huì)公共利益，能夠被現(xiàn)行法定方式吸收的，不再另行設(shè)定；不能被吸收的，應(yīng)予以法律認(rèn)定，同時(shí)明確各自的適用前提條件和程序性要求。如互易、贈(zèng)予的流轉(zhuǎn)方式即屬此種情況，既不能被現(xiàn)有的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等法定方式吸收，也并不違法損害社會(huì)公共利益，故應(yīng)予以確認(rèn)，同時(shí)需明確相應(yīng)規(guī)制促其正軌發(fā)展。

3. 有關(guān)“四荒”土地使用權(quán)抵押制度設(shè)置的思考

抵押，是債務(wù)人或者第三人不改變對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有，而以該財(cái)產(chǎn)作為債權(quán)擔(dān)保的法律設(shè)置。如果債務(wù)人不履行債務(wù)，債權(quán)人有權(quán)依法以該財(cái)產(chǎn)抵價(jià)受償。具體到農(nóng)村“四荒”土地，抵押標(biāo)的物是土地使用權(quán)，不是土地本身。其抵押權(quán)是指“四荒”土地使用權(quán)人依法在規(guī)定年限內(nèi)，不轉(zhuǎn)移對(duì)“四荒”土地占有，將“四荒”土地使用權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)獲得相應(yīng)資金。如果抵押人不履行債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)有權(quán)依法處分該“四荒”土地使用權(quán)，并由處分所得價(jià)款優(yōu)先受償。

“四荒”土地使用權(quán)的抵押屬于二級(jí)流轉(zhuǎn)。物權(quán)法確認(rèn)了“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，其處分權(quán)能理論就是“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，包括抵押的堅(jiān)實(shí)支撐。當(dāng)然，基于其農(nóng)用用途的限定，農(nóng)村“四荒”土地相對(duì)于一般國(guó)有土地使用權(quán)的抵押應(yīng)該有土地用途受限等方面的要求。但現(xiàn)實(shí)中，“四荒”土地抵押實(shí)現(xiàn)的限制遠(yuǎn)非這些。一方面，現(xiàn)有立法規(guī)定不明確且操作性不強(qiáng)，致使憑借法律有效解決爭(zhēng)議之路不暢。目前，我國(guó)對(duì)土地使用權(quán)抵押明文規(guī)定的法律法規(guī)，如《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990）、《城市房地產(chǎn)管理法》（1994）、《擔(dān)保法》（1995），《土地管理法》（1998）、《農(nóng)村土地承包法》（2002）、《物權(quán)法》（2007）等在“四荒”土地使用權(quán)抵押的規(guī)定上銜接不暢，甚至存在內(nèi)容相互沖突的情況。法律規(guī)定不明確，則必然帶來(lái)操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。另一方面，各職能部門責(zé)權(quán)利不明確規(guī)定，不科學(xué)，易導(dǎo)致法律適用力度不足。長(zhǎng)期以來(lái)，缺乏專門機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)科學(xué)評(píng)估“四荒”土地抵押價(jià)格，交易價(jià)格不規(guī)范。目前，農(nóng)村“四荒”土地抵押價(jià)格確定基本是由農(nóng)村集體組織、村委小組對(duì)土地抵押價(jià)格進(jìn)行商議、評(píng)估、定價(jià)，然后組織抵押雙方確定最終價(jià)格并進(jìn)行抵押辦理。交易中，由于沒有科學(xué)的價(jià)格估算標(biāo)準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)為獲取最大利益而減小風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，往往競(jìng)相壓低地價(jià)，導(dǎo)致“四荒”土地抵押價(jià)格普遍偏低；而土地所有者更多只是考慮稅費(fèi)成本，博弈之下，不利因素最終皆由土地使用權(quán)人承擔(dān)?；谵r(nóng)村地域特點(diǎn)，農(nóng)村集體成員相互間，成員與集體間具有事實(shí)上的依附關(guān)系。抵押過(guò)程中，抵押人遭受侵害雖可以訴諸法院，但面對(duì)勢(shì)力強(qiáng)大的農(nóng)村集體、金融機(jī)構(gòu)，證據(jù)調(diào)取、訴訟成本等都處于明顯弱勢(shì)。由于缺乏有力的救濟(jì)途徑，農(nóng)民合理權(quán)益難以保障。

現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要資金，主要還是依靠發(fā)揮土地的財(cái)產(chǎn)屬性，抵押是很好的融資手段。為進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，國(guó)家加大了對(duì)“三農(nóng)”的金融支持力度，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。國(guó)務(wù)院2015年8月頒布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，以慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作。其所指農(nóng)村承包土地為耕地，工作將農(nóng)戶所承包耕地的經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)中分離出來(lái)，并賦予該承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以抵押擔(dān)保權(quán)能。并且，經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保不會(huì)改變土地承包關(guān)系，如果農(nóng)民到期不能償還貸款，失去的是幾年經(jīng)營(yíng)收益，不會(huì)危及承包權(quán)。這無(wú)疑是在農(nóng)村承包土地制度改革方面的推進(jìn)。然而，制度既然能在社會(huì)保障功能強(qiáng)的耕地上給予支持，對(duì)于更側(cè)重效率性的農(nóng)村“四荒”土地，限制因素理應(yīng)更小。但現(xiàn)實(shí)中卻并非如此，“四荒”土地的制度推進(jìn)落在了耕地之后。由上述分析即知，“四荒”土地使用權(quán)抵押面臨諸多困難和阻力。必須解決抵押估價(jià)程序不透明、金融機(jī)構(gòu)肆意壓低地價(jià)致使抵押人利益受損等問(wèn)題，同時(shí)也要處理好抵押權(quán)人的經(jīng)濟(jì)期望與社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)平衡間的關(guān)系。

筆者認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押工作的推進(jìn)決不能只在耕地方面，它應(yīng)該是各類型農(nóng)村土地的全面推進(jìn)，對(duì)此，修訂完善現(xiàn)有的土地使用權(quán)抵押的法律制度體系，切實(shí)完善抵押制度，對(duì)于“四荒”土地是當(dāng)務(wù)之急。

要建立“四荒”土地抵押制度的基本架構(gòu)。明確“四荒”土地使用權(quán)抵押的涵義，明確規(guī)定抵押主體、客體和內(nèi)容；明確抵押權(quán)取得條件、方式與程序；建立科學(xué)合理的“四荒”土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估機(jī)制和抵押拍賣等配套制度，保障抵押順利進(jìn)行；建立“四荒”土地使用權(quán)登記制度，即權(quán)利取得、變更、消滅等全方位的登記，明確抵押權(quán)變化過(guò)程中的權(quán)利歸屬，實(shí)現(xiàn)對(duì)“四荒”土地使用權(quán)權(quán)屬變化的全過(guò)程監(jiān)管。

進(jìn)而要進(jìn)一步厘清幾個(gè)重要問(wèn)題。一是明確“四荒”土地抵押權(quán)的法律性質(zhì)是權(quán)利抵押，厘清“四荒”土地抵押權(quán)客體的具體內(nèi)容?！八幕摹蓖恋氐盅簷?quán)的客體是“四荒”土地的使用權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中，是指以承包、租賃和拍賣等方式取得的該項(xiàng)土地的使用、收益等權(quán)利。那么該“四荒”土地上的植物與建筑物是否屬于抵押權(quán)客體，即這些植物和建筑物是否應(yīng)當(dāng)作“四荒”土地不可分割的組成部分一并抵押。對(duì)此，筆者持肯定態(tài)度。關(guān)于“四荒”土地上的植物。土地使用權(quán)抵押不轉(zhuǎn)移對(duì)“四荒”土地的占有，也包括對(duì)土地上植物的占有，則利于防止他人濫砍濫伐破壞生態(tài)，此為“四荒”土地治理的題中之意，是其生態(tài)價(jià)值追求有力體現(xiàn)。并且，“四荒”土地與尚未收獲的植物本是物理上連為一體，即法律所稱地上物或定著物，法律界定明確。關(guān)于“四荒”土地上的建筑物。我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》中關(guān)于土地使用權(quán)與地上房屋同時(shí)轉(zhuǎn)移的相關(guān)規(guī)定已然很明確?；跈?quán)利平等原則，“四荒”土地上的建筑物，完全可以參照?qǐng)?zhí)行，即將“四荒”土地連同土地上的建筑物一并抵押，抵押權(quán)人同時(shí)享有“四荒”土地以及該項(xiàng)土地上建筑物的使用權(quán)。

篇10

1．注重制度設(shè)計(jì)。寧國(guó)市制定了《寧國(guó)市林權(quán)抵押貸款管理辦法》、《寧國(guó)市森林資源資產(chǎn)評(píng)估辦法》，宣州區(qū)制定了《農(nóng)村房屋發(fā)證與抵押流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)工作實(shí)施意見》，郎溪縣出臺(tái)了《關(guān)于大力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的實(shí)施意見》和《郎溪縣示范家庭農(nóng)場(chǎng)認(rèn)定管理辦法(試行)》。當(dāng)?shù)剞r(nóng)林、國(guó)土、房管、財(cái)政、金融、法院等單位也制定了相應(yīng)的配套措施，為推進(jìn)“三權(quán)”抵押貸款提供了良好的制度環(huán)境。

2．做好頒證確權(quán)。宣州區(qū)1994年即啟動(dòng)農(nóng)房確權(quán)頒證工作，目前農(nóng)房宅基地確權(quán)頒證已完成83．9%;寧國(guó)市2007年6月啟動(dòng)林改，目前全市集體林權(quán)確權(quán)頒證完成97．5%;郎溪縣2013年5月啟動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作。上述頒證確權(quán)工作都將有今年完成。

3．組建服務(wù)平臺(tái)，完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。寧國(guó)市設(shè)立了林權(quán)交易平臺(tái)，為抵押貸款提供多種服務(wù);郎溪縣也將于近期設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。為降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，宣州區(qū)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，對(duì)按新增農(nóng)房抵押貸款金額的5%撥付風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。此外，當(dāng)?shù)剡€積極拓展涉農(nóng)保險(xiǎn)品種，新增林業(yè)等政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種以規(guī)避運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

4．嚴(yán)控貸款風(fēng)險(xiǎn)。一是金融機(jī)構(gòu)細(xì)化“三權(quán)”抵押貸款條件、額度、期限、利率、風(fēng)險(xiǎn)管理、抵押登記、抵押處置制度。二是限定抵押條件，以提高處置流轉(zhuǎn)率。如農(nóng)房抵押貸款規(guī)定不得為他人作抵押擔(dān)保，且抵押權(quán)人僅限于金融機(jī)構(gòu)，以控制過(guò)度放開風(fēng)險(xiǎn)。三是擴(kuò)大處置范圍。如《宣州區(qū)農(nóng)村房屋抵押貸款實(shí)施辦法(試行)》規(guī)定，抵押處置的房屋經(jīng)房管、國(guó)土等主管部門審核后，可在全區(qū)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓，農(nóng)房處置受讓人由集體組織(村)內(nèi)部成員之間擴(kuò)大至城市居民。

二、“三權(quán)”抵押貸款的外部制約因素分析

1．我國(guó)現(xiàn)行法律未能為“三權(quán)”抵押貸款提供充分依據(jù)，抑制了其進(jìn)一步發(fā)展和推廣。以宅基地使用權(quán)為例，《物權(quán)法》184條和《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。《土地管理法》第8條規(guī)定，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。第62條規(guī)定，一戶村民只可以擁有一處宅基地。由于宅基地證是村民合法擁有房屋和用地的權(quán)利憑證，且其只可以在集體內(nèi)部成員之間轉(zhuǎn)讓，不得向非集體組織成員轉(zhuǎn)讓。宅基地申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)上的限制，實(shí)際上是變相限制了宅基地的出讓。［2］同時(shí)，由于現(xiàn)實(shí)中的“房地一體主義”，宅基地使用權(quán)的受限也使農(nóng)房抵押、流轉(zhuǎn)難以在法律上成為有效。再以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為例，《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定，以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒山、荒溝、荒丘列為可以抵押，卻將耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押排除在外。而根據(jù)物權(quán)法定原則，“法無(wú)規(guī)定即禁止”，因此也缺乏明確的法律支持。

2．金融機(jī)構(gòu)難以有效處置抵押物，降低了“三權(quán)”抵押貸款發(fā)放的積極性。以林權(quán)抵押貸款來(lái)看，宣城市目前共產(chǎn)生15筆逾期貸款，但還沒有信用合作機(jī)構(gòu)成功處置抵押山林的案例。從農(nóng)房抵押貸款來(lái)看，雖然宣州區(qū)在試點(diǎn)進(jìn)程中將農(nóng)房處置受讓人由集體組織(村)內(nèi)部成員之間擴(kuò)大至宣州區(qū)范圍，但戶籍等配套制度尚未跟進(jìn)，導(dǎo)致實(shí)際無(wú)法執(zhí)行;本地農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念影響，礙于情面不愿去購(gòu)買抵押房屋，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外的村民因法律、政策限制又不能購(gòu)買抵押房屋。此外，在農(nóng)村社會(huì)保障體系未全面建立的情況下，農(nóng)房處置后可能將導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)安居之所，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。此外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定不能改變集體性質(zhì)，不能流轉(zhuǎn)到集體之外，不能改變土地用途，這造成了此類權(quán)益難以流轉(zhuǎn)處置。

3．土地價(jià)值難以有效評(píng)估。由于農(nóng)村土地長(zhǎng)期歸集體所有，既沒有城市中成熟的土地評(píng)估制度，也缺乏良好的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)和手段。如果盲目開展“三權(quán)”抵押貸款，可能對(duì)農(nóng)民切身利益造成不利影響，甚至危害農(nóng)民的基本生活保障?，F(xiàn)階段有必要結(jié)合農(nóng)村實(shí)際研究制定農(nóng)村土地評(píng)估制度，為拓展“三權(quán)”抵押貸款做好準(zhǔn)備。四是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，需要相關(guān)政策支持。由于農(nóng)村土地和宅基地的特殊性以及林業(yè)生產(chǎn)易受氣候、環(huán)境等自然因素影響的特點(diǎn)，加大了農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，需要在推行“三權(quán)”抵押貸款的同時(shí)建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等政策措施支持。

三、“三權(quán)”抵押貸款的內(nèi)部影響因素分析

依據(jù)現(xiàn)有研究成果和調(diào)查問(wèn)卷的測(cè)評(píng)結(jié)果，綜合考慮農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款貸款以及研究區(qū)域自身特點(diǎn)，本文將影響因素分成三大類型:［3］

1．戶主特征變量。(1)性別。女性由于與男性相比就業(yè)能力較弱、思想較為保守，獲取“三權(quán)”抵押貸款需求意愿也相對(duì)較弱。(2)年齡。年齡愈大的人投資行為愈加保守，投資意愿薄弱，風(fēng)險(xiǎn)承受能力較弱，因此“三權(quán)”抵押貸款需求意愿愈弱。(3)學(xué)歷。學(xué)歷愈高，視野更開闊，接受新事物和新知識(shí)速度愈快，對(duì)貸款投資收益的預(yù)期會(huì)更高，對(duì)“三權(quán)”抵押貸款需求意愿也更強(qiáng)。(4)是否有外出打工經(jīng)歷。有過(guò)外出打工經(jīng)歷的農(nóng)戶相對(duì)見多識(shí)廣，具有社會(huì)資本和人脈關(guān)系優(yōu)勢(shì)。

2．家庭特征變量。(1)是否有人(曾)擔(dān)任村領(lǐng)導(dǎo)。家庭里有人擔(dān)任過(guò)村領(lǐng)導(dǎo)，思想更開放，更容易獲得信息，對(duì)“三權(quán)”抵押貸款制度的認(rèn)知和接受速度更快，貸款需求相對(duì)也更強(qiáng)。(2)非農(nóng)就業(yè)人口占家庭總?cè)丝诒戎?。非農(nóng)就業(yè)人口占家庭總?cè)丝诒戎赜?，?duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)的依賴性和積極性愈低，通過(guò)“三權(quán)”抵押貸款來(lái)增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投入的意愿也愈低。

3．社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征變量。(1)家庭可支配收入用途。家庭可支配收入用于擴(kuò)大再生產(chǎn)比存放銀行高的農(nóng)戶更傾向于申請(qǐng)“三權(quán)”抵押貸款。(2)距離縣城遠(yuǎn)近。距離縣城愈近，產(chǎn)品的運(yùn)輸成本愈低，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性也愈高，“三權(quán)”抵押貸款的需求也愈強(qiáng)。(3)生產(chǎn)資金是否不足。生產(chǎn)資金愈不足，“三權(quán)”抵押貸款的需求也愈強(qiáng)。(4)有無(wú)民間借貸經(jīng)歷。有民間借貸經(jīng)歷的農(nóng)戶對(duì)農(nóng)戶信貸需求具有顯著的正向影響。(5)農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入比例。農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入比例愈高，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)依賴度與重視程度愈高，從而更愿意通過(guò)“三權(quán)”抵押貸款來(lái)增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化投入，進(jìn)一步提高收益水平，由此假設(shè)農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入比例愈高，“三權(quán)”抵押貸款需求意愿愈強(qiáng)。

四、樣本分析及模型構(gòu)建

以安徽省宣城市農(nóng)戶“三權(quán)”抵押貸款的需求意愿為因變量，以農(nóng)戶自身、家庭及社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征為自變量，由于因變量是一典型的二元選擇問(wèn)題，農(nóng)戶在需要與不需要“三權(quán)”抵押貸款之間進(jìn)行選擇的概率是由所決定的，故選擇建立Logistic回歸模型。本文運(yùn)用SPSS軟件對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)行進(jìn)了二元Logistic回歸分析，采用向后逐步似然篩選進(jìn)行變量選擇，自變量進(jìn)入回歸方程的顯著性水平為0．10，運(yùn)行結(jié)果如表2。從估計(jì)結(jié)果看，X1、X2、X3、X5、X6、X7、X10、X11等8個(gè)變量通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。模型整體擬合效果較好、檢驗(yàn)基本可行。戶主自身特征對(duì)農(nóng)戶農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款需求意愿的影響。性別和學(xué)歷對(duì)農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款意愿有顯著正影響，年齡對(duì)農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款意愿有顯著負(fù)影響，符合預(yù)期。性別和學(xué)歷影響系數(shù)為2．190和0．761，且系數(shù)為正，表明男性和學(xué)歷較高的人依靠投入增加收益的愿望更強(qiáng);年齡的影響系數(shù)－2．153，表明年齡愈小的農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款意愿愈強(qiáng)。農(nóng)戶家庭特征對(duì)農(nóng)戶農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款需求意愿的影響。非農(nóng)就業(yè)人口占家庭總?cè)丝诒戎貙?duì)農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款意愿有顯著負(fù)影響，是否有人擔(dān)任村領(lǐng)導(dǎo)有正影響。非農(nóng)就業(yè)人口占家庭總?cè)丝诒戎赜绊懴禂?shù)為－3．5，表明非農(nóng)就業(yè)人口占家庭總?cè)丝诒戎赜螅r(nóng)戶愿意貸款進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資意愿愈小，因此對(duì)農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款需求意愿愈小。而家中有人擔(dān)任過(guò)村領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)“三權(quán)”抵押貸款意愿較大。社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征對(duì)農(nóng)戶農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款需求意愿的影響。農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入比例、距離縣城遠(yuǎn)近、有無(wú)民間借貸經(jīng)歷對(duì)農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款意愿有顯著正相關(guān)。家庭農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入比例影響系數(shù)為2．965，表明農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入比例愈大，農(nóng)戶愈愿意進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資，對(duì)農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款意愿也愈強(qiáng);距離縣城遠(yuǎn)近影響系數(shù)為0．66，表明距離縣城愈近的農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款意愿愈強(qiáng)。有無(wú)民間借貸經(jīng)歷影響系數(shù)為2．541，表明有民間借貸經(jīng)歷的農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款意愿愈強(qiáng)。

五、法律政策建議

1．修訂相關(guān)法律制度，為農(nóng)村土地、林地和宅基地的流轉(zhuǎn)提供法律支持。吸收各地農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)修改《土地管理法》、《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》中關(guān)于抵押品的限制性條款，構(gòu)建適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的“三權(quán)”流轉(zhuǎn)法制平臺(tái)。

2．有效解決抵押物處置問(wèn)題。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，在國(guó)發(fā)〔2011〕38號(hào)文和〔2012〕37號(hào)文的政策框架內(nèi)，組織開展承包地、農(nóng)房、林權(quán)的招標(biāo)拍賣、掛牌交易，同時(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司組建等配套建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)要素市場(chǎng)建設(shè)。