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【關(guān)鍵詞】抽油機 系統(tǒng)效率 提高 辦法

近年來提高抽油機井系統(tǒng)效率的管理辦法逐漸被重視，以防泵漏、防管漏、防偏磨等配套工藝的實施，抽油機井舉升效率明顯提高，但由于設(shè)備配置與油井舉升能力不能完全匹配，通過綜合運用各種技術(shù)及管理辦法，整體提升抽油機系統(tǒng)效率還有較大的空間，特別是大部分低滲區(qū)塊油井，還存在著整體抽汲參數(shù)偏大等系列問題，通過優(yōu)化后與新技術(shù)的應(yīng)用，節(jié)能潛力大。

1 現(xiàn)狀調(diào)查及原因分析

1.1 管柱漏失

油管漏失引起管柱功率損失，降低管柱效率。油管漏失主要有三方面：一是管材原因，二是生產(chǎn)過程中振動使油管螺紋松動產(chǎn)生絲扣漏失；三是桿管偏磨導(dǎo)致油管局部磨穿漏失。沈陽油田出砂、偏磨較嚴(yán)重，油管內(nèi)壁磨損、腐蝕老化，而檢測分選能力有限，下井油管不能保證質(zhì)量。

1.2 桿管之間的滑動摩擦功率損失

抽油桿與油管間的摩擦損失分別為偏磨和撓曲兩方面造成的。前者與油井的井身結(jié)構(gòu)關(guān)系極大，其程度與井斜段狗腿角大小直接相關(guān)；后者主要由載荷和抽汲參數(shù)決定。摩擦損失在實際操作過程中難以計算，一般采用試驗和實測的方法得到。在抽油過程中，井斜段抽油桿柱和油管摩擦，特別是抽油桿的下部發(fā)生撓曲，造成有效載荷的波動，增大了額外能耗。

1.3 抽油泵的影響

泵的容積功率損失包括泵隙漏失和凡爾漏失兩方面。

正常情況下，抽油泵泵隙漏失主要是指柱塞與襯套之間漏失，對于出砂井而言，以SiO2為主要成份的石英、長石等細(xì)粉砂顆粒硬度高于泵筒與柱塞的表面硬度，當(dāng)這些細(xì)砂粒進入間隙內(nèi)很容易造成柱塞泵筒摩擦副表面磨損，生產(chǎn)一段時間后間隙變大，漏失量也增大，泵效快速降低。

1.4 設(shè)計參數(shù)的影響

抽汲參數(shù)包括泵徑、泵掛、沉沒度、桿管組合等。具體分析各個參數(shù)的影響：

1.4.1 泵掛、沉沒度因素分析

隨泵掛加深，抽油桿柱重量增大，桿柱能耗上升，但為了維持油井正常生產(chǎn)，泵掛必須滿足沉沒度的要求。

1.4.2 桿管組合因素分析

桿管組合一方面影響著自身重量，組合越合理，桿柱重量就越輕，抽油桿的功率損失越小。

2 提高抽油機系統(tǒng)效率的管理辦法

2.1 供液能力匹配

供液能力匹配包括兩個方面：一是對液面較高、供液能力充足的油井要適時采取大泵提液措施，以獲得理想的產(chǎn)量；二是對供液不足的油井，通過加深泵掛，調(diào)小泵徑，增加沉沒度的方式來匹配油井產(chǎn)能，使抽油泵工作在正常狀態(tài)下，在不降低或增加產(chǎn)液量的同時，降低單耗。由于低產(chǎn)液井常開生產(chǎn)會導(dǎo)致液面下降過快，使抽油泵長期處于供液不足狀態(tài)，造成功率浪費和加劇設(shè)備損耗，因此使抽油泵工作在合理區(qū)間內(nèi)可以有效的節(jié)約能耗。

2.2 管桿組合優(yōu)化

在保證桿柱強度和沉沒度的前提下優(yōu)化組合使桿柱重量最小，降低桿柱能耗。

2.3 出砂油井防治

出砂是造成泵漏的主要原因。沈陽油田所管理的23個開發(fā)單元，出砂嚴(yán)重區(qū)塊8個，出砂井?dāng)?shù)占全廠總井?dāng)?shù)的65%以上，近5年來每年因出砂泵漏井約120井次，占全年作業(yè)井次的五分之一，因此對出砂油井的治理不但可以延長檢泵周期還能降低能耗。針對不同出砂油井采取防砂抽油泵、防砂篩管、流線型無磁閥等工藝技術(shù)進行防治。

2.4 偏磨和撓曲綜合治理

在深井中抽油桿柱磨損很嚴(yán)重，消耗了大量的功率，因此要降低機采井能耗，需采用桿柱扶正措施，如注塑桿、抽油桿扶正器、防脫器、防偏磨接箍、內(nèi)襯管等，以減少桿柱的磨損，降低抽油桿的能耗。同時防偏磨可以有效地減少桿斷、桿脫、管漏等原因而進行的檢泵作業(yè)，延長了檢泵周期。

3 實施效果認(rèn)證及存在問題

3.1 實施效果實例對比分析

沈257-22-18井，優(yōu)化前采用Φ38泵×2500m生產(chǎn)，沖程/沖次：5.4/3，日產(chǎn)液2.6噸，日產(chǎn)油2.6噸，功圖顯示嚴(yán)重供液不足，泵效只有18.8%，測得輸入功率11.93KW；優(yōu)化后采用Φ32泵×2600m生產(chǎn)，沖程/沖次：5.4/3，日產(chǎn)液提高到5.3噸，日產(chǎn)油提高到4.9噸，功圖充滿程度明顯變好，輸入功率降至10.67KW，降低了1.26KW，日節(jié)電30.24KW?h，日增油2.3噸；到目前累節(jié)電2479.7 KW?h，累增油112.2噸。

3.2 取得的成果和突破

（1）從能量的角度分析原油舉升過程中的能耗，研究了油井生產(chǎn)狀態(tài)與能耗的關(guān)系，為進一步深化優(yōu)化，明確生產(chǎn)單耗提供了切實的依據(jù)。

（2）在滿足產(chǎn)量需求的前提下，以能耗最低為目標(biāo)，進行機、桿、泵組合的優(yōu)化，一方面匹配油井的供液能力，以達到預(yù)期產(chǎn)量，另一方面保證能耗最小，達到節(jié)能的效果。

3.3 存在問題

（1）由于優(yōu)化的逐步推廣，老區(qū)塊大多數(shù)井已經(jīng)進行過優(yōu)化，優(yōu)化的潛力變小。但隨著油藏開采地層能量的變化，原本優(yōu)化過的參數(shù)會變得不再合理，需要及時采集生產(chǎn)數(shù)據(jù)并調(diào)整生產(chǎn)參數(shù)以適應(yīng)生產(chǎn)情況。

（2）抽油桿和油管大多已使用了較長時間甚至超期使用，強度必然有所下降，因此在桿柱優(yōu)化設(shè)計過程中要留出更大的安全系數(shù)才能實際滿足強度要求，造成了桿柱重量一定程度的增加，浪費了部分能耗。

（3）受實際因素的限制，諸如泵、管材不夠或作業(yè)過程中遇到的特殊情況等，導(dǎo)致作業(yè)未能完全按照計劃執(zhí)行，使實際效果低于設(shè)計預(yù)期值。

4 結(jié)論

（1）通過優(yōu)化設(shè)計參數(shù)匹配，應(yīng)用防泵漏、防偏磨等工藝，可以達到節(jié)能降耗的目的。

（2）機采井節(jié)能并不是單一方面的工作，其工作對象囊括了整個采油系統(tǒng)的各個部分，因此需要各種配套技術(shù)的有機結(jié)合，如防偏磨、防砂、防泵漏技術(shù)等，多種技術(shù)相結(jié)合以優(yōu)選出最佳的方案。

（3）從設(shè)計源頭抓節(jié)能，可以從根本上降低油井單耗，在節(jié)能的同時還可以延長油井平均檢泵周期，除節(jié)能創(chuàng)效之外還節(jié)約了檢泵作業(yè)費用和相應(yīng)的產(chǎn)量損失。

參考文獻

[1] 于云琦，編著.采油工程[M]. 出版地：北京.出版社：石油工業(yè)出版社. 出版年：2006 .頁數(shù)：561

[2] 劉文章. [難動用儲量開發(fā)采油工藝技術(shù)].出版地：北京.出版社：石油工業(yè)出版社.出版年2005.頁數(shù)：369

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關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；水生態(tài)；水生態(tài)制度

一、生態(tài)文明法律保障的現(xiàn)實意義

生態(tài)文明概念的提出，是與日趨嚴(yán)重的環(huán)境問題密切相關(guān)的。當(dāng)進入20世紀(jì)后半葉時，全球性的生態(tài)危機使人類面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，占全世界人口26%的發(fā)達國家，消耗著世界75%以上的能源和80%以上的資源，對本國自然資源實行保護，對發(fā)展中國家的自然資源進行掠奪性開發(fā)，從而加劇了資源的短缺和生態(tài)的破壞。改革開放近三十年來，我國經(jīng)濟建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但國內(nèi)經(jīng)濟增長是建立在能源消耗較高、生態(tài)環(huán)境破壞較大的基礎(chǔ)之上的。水生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)文明城市建設(shè)的起航點和推進器。建設(shè)生態(tài)文明與河流的關(guān)系非常密切。

二、水生態(tài)制度的建立

（一）流域生態(tài)補償制度

德國和美國自20世紀(jì)七八十年代起就陸續(xù)制定了一系列生態(tài)補償制度。90年代末期， 流域治理領(lǐng)域引入生態(tài)補償機制， 重點指向流域源頭地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)【1】。環(huán)境資源法學(xué)所研究的流域生態(tài)補償應(yīng)是指為恢復(fù)、維持和增強流域生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能，流域資源受益者對導(dǎo)致流域生態(tài)功能減損的自然資源開發(fā)或利用者征收稅費以及對為改善、維持或增強流域生態(tài)服務(wù)功能而做出特別犧牲者給予經(jīng)濟和非經(jīng)濟形式補償?shù)闹贫取?/p>

（二）生態(tài)環(huán)境水權(quán)

生態(tài)環(huán)境用水權(quán)是指有關(guān)生態(tài)環(huán)境水資源開發(fā)利用的一切權(quán)利的總和，也具有一般水權(quán)所包括的3 種權(quán)利(所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)) .

從國外經(jīng)驗看，生態(tài)環(huán)境水權(quán)通常由政府機構(gòu)監(jiān)管或由專門成立的非政府公共機構(gòu)享有。從海河流域的實際情況分析，南水北調(diào)水資源的分配為調(diào)整界定初始水權(quán)、確立生態(tài)環(huán)境用水權(quán)提供了最好的契機。

（三）水生態(tài)安全保護制度【2】

他們才能夠有效地服務(wù)于個人的目的。水資源在具有無可重要的經(jīng)濟價值的同時還具有巨大的生態(tài)環(huán)境價值，并且水資源的經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境功能相互依存、影響。必須符合法定條件，維護金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)經(jīng)過諸如登記審批等法定程序，美國、加拿大、日本和荷蘭等國家分別制定了突發(fā)性環(huán)境污染事故緊急處理法律。1993年5月1日歐洲委員會的《關(guān)于補救環(huán)境損害的綠皮書》，其中涉及到了連帶賠償制度補救環(huán)境損害問題，同時又積極地致力于防治污染長期機制的建立。

因此，我國應(yīng)積極借鑒國外相關(guān)流域突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理經(jīng)驗，完善現(xiàn)行流域突發(fā)性水污染應(yīng)急法律機制，來確保水資源的安全。

（四）水污染收費制度

1.收取污水排放費

德國于1976 年制定并實施《排污費法》，1994年重新進行修訂。德國對水污染的控制是卓有成效的，其出彩點，也是重點和關(guān)鍵點是加強對水污染源的控制。

2.環(huán)境稅（水污染稅）

德國于1998年8月25日修訂的《廢水納稅法》規(guī)定廢水排人水域要繳稅。

1970年， 荷蘭政府頒布了《地表水污染防治法》， 其宗旨在于防止對地面水資源的污染。還有美國、英國等，這些國家在水費的征收中也都包括了排污費的征收。【3】我國目前尚沒有水污染稅制度，在借鑒問題上，西方經(jīng)濟發(fā)達國家實行的“綠化稅制”無疑為我國制定水污染稅法提供了模式。

4.押金制度

挪威是世界上較早實施綠色押金制度的國家之一，德國政府2003年1月1日起實行綠色押金制度。我國目前尚無綠色押金制度的實踐，曾經(jīng)有個別城市做過一些這方面的嘗試，但都未能成功。因此，不論從我國當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境污染形勢，還是從我國環(huán)境立法的導(dǎo)向來看，都很有必要在我國建立該項制度。

三、水生態(tài)文明的法律體系的構(gòu)建

（一）中國水生態(tài)文明的法律體系的構(gòu)建

我國水資源保護的法制建設(shè)始于20世紀(jì)70年代，關(guān)于水資源保護的法律主要有：《環(huán)境保護法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》等法律【4】。

從2010年3月1日起，《貴陽市促進生態(tài)文明建設(shè)條例》將正式開始施行，它是一部綜合性的生態(tài)保護法，它是全國第一部促進生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)。2008年3月20日，由京陽環(huán)保公司獨家承辦的“首屆中日環(huán)保水生態(tài)交流會”在舉行，會上，中日雙方就水生態(tài)保護與修復(fù)等熱點話題展開了討論，針對中國目前水環(huán)境危機與污染進行了深入的探索和交流，并聯(lián)合發(fā)表了《改善水生態(tài)環(huán)境宣言》。

（二）國外水生態(tài)文明的法律體系的構(gòu)建

1.美國

從某種程度上說，美國的生態(tài)環(huán)境保護歷史就是一部環(huán)境保護法制史，法制貫穿于美國生態(tài)環(huán)境保護的一切工作。從最初的主要依靠不成文法、零星制定成文法保護生態(tài)環(huán)境，發(fā)展了到現(xiàn)在的制定大量成文法、建立較完善的法律體系以保護生態(tài)環(huán)境。美國的生態(tài)環(huán)境保護法律體系主要是由這三方面的法律構(gòu)成，包括《國家環(huán)境政策法》《清潔空氣法》《清潔水法》《安全飲水法》《固體廢棄物防治法》《瀕危物種法》《防治污染法》《海岸帶管理法》《森林和牧場可更新資源規(guī)劃法》等。

2.日本

日本的水資源管理法律體系以《水資源開發(fā)促進法》為龍頭，主要包括《水資源開發(fā)公團法》《水源地域?qū)Σ咛貏e措施法》《河川法》《特定多目的大壩法》《電源開發(fā)促進法》《工業(yè)用水法》《水道法》《水質(zhì)保全法》《水質(zhì)污濁防止法》等。

3.歐盟

歐盟關(guān)于水資源保護的立法工作是借鑒于各國水法基礎(chǔ)上進行的，英國等發(fā)達國家早在16世紀(jì)就制訂了水法。1975年歐共體就對提取人類飲用水相關(guān)的河流、湖泊制定了《地表水法令》。2000年歐盟根據(jù)25年來各類法令實施結(jié)果和社會發(fā)展的新要求，頒布實施了《水政策領(lǐng)域共同體行動框架》，使其成為新世紀(jì)歐盟指導(dǎo)各國水資源保護和利用的根本大法。

4.英國

英國是世界上工業(yè)化最早的國家，同時也是最早制訂水法的國家。二次大戰(zhàn)后，頒布了一系列與水資源管理有關(guān)的法令，如《河流潔凈法》(1960年)、《土地排水法》(1961年)《河流防止污染法》(1961年)、《水資源法》(1963年)、《運輸法》(1968年)《農(nóng)業(yè)法》(1970年)、《蛙魚與淡水魚法》(1972年)、《水法》(1973年、1983年、1989年)、《污染控制法》(1974年)等。

參考文獻

[1]魏山峰，建設(shè)先進的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系[N].中國環(huán)境報，2006

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論文摘要：海洋行政管理究其實質(zhì)是海洋監(jiān)察管理。近幾十年來，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，人類在開發(fā)海洋、利用海洋的經(jīng)濟活動中對海洋造成的污染日趨嚴(yán)重。為保證海洋這個全球生命支持系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，保護海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡發(fā)展，保證我國海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，減小污染對經(jīng)濟發(fā)展的影響，近年來，我國海洋有關(guān)監(jiān)察執(zhí)法部門在依法管理海洋污染和保護海洋環(huán)境工作方面取得了一定的成效，但還存在一些問題，諸如，無法可依，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不糾等方面的問題。為此，筆者在分析我國近年來海洋監(jiān)察管理中存在的問題的基礎(chǔ)上，從法制化建設(shè)的角度提出了我國海洋監(jiān)察管理的思路與對策。

當(dāng)今世界，人類面臨著人口、資源、環(huán)境三大問題。而海洋占地球面積70％以上，其豐富的自然資源和巨大的開發(fā)潛力，將是人類未來安置就業(yè)的重要場所及工業(yè)原料的可靠基地。因此，海洋作為全球生命支持系統(tǒng)的一個重要組成部分，也將是人類社會可持續(xù)發(fā)展的寶貴財富，這一點正成為越來越多人的共識。解決人類當(dāng)前面臨的人口膨脹、資源短缺、環(huán)境惡化的有效途徑就在海洋。然而海洋開發(fā)是一項綜合性很強的事業(yè)，它不僅涉及國家間的利益、矛盾和沖突，就國內(nèi)也涉及許多行業(yè)、學(xué)科和部門間的利益、矛盾和沖突。為協(xié)調(diào)和處理開發(fā)利用者之間的利害沖突，協(xié)調(diào)開發(fā)利用與環(huán)境、資源、生態(tài)之間的矛盾，達到合理開發(fā)利用海洋資源，促進海洋事業(yè)正常、有序、健康、穩(wěn)定的發(fā)展，本文擬從法制化的視角談我國近年來海洋監(jiān)察管理中存在的問題及解決的思路對策。

一、法制化海洋監(jiān)察管理的內(nèi)涵界定

海洋監(jiān)察管理是適應(yīng)現(xiàn)代海洋行政管理的發(fā)展需要而產(chǎn)生的一種行政執(zhí)法職能，屬于行政監(jiān)督檢查范疇，承擔(dān)著海洋執(zhí)法和護法的雙重任務(wù)。具體而言，海洋監(jiān)察管理是指由法定的或經(jīng)授權(quán)的國家和地方海洋監(jiān)察部門，依法維護國家海洋權(quán)益、保護海洋環(huán)境、維護海洋資源開發(fā)利用秩序、保障海域使用者合法權(quán)益的重要行政手段，是各級海洋行政主管部門為了履行其行政職能，按照規(guī)定的程序和方式對現(xiàn)行的各種海洋法律、法規(guī)和部門行政規(guī)章制度等的貫徹實施進行的監(jiān)督管理，并對海上作業(yè)的違法性行為及時進行查處的行政執(zhí)法活動。

法制化海洋監(jiān)察管理是指國家海洋監(jiān)察總隊及其監(jiān)察人員運用法律手段，依法管海、護海的一種法制發(fā)展趨勢。它不僅指那些以強制手段調(diào)整海洋活動中各種關(guān)系，使其符合海洋管理目標(biāo)的活動，而且還指那些依法保證行政手段、經(jīng)濟手段和其他管理手段有效實施的活動；［1］（p189）法制化海洋監(jiān)察管理包括兩方面內(nèi)涵：一是指法制化海洋監(jiān)察管理活動，即國家及地方海洋監(jiān)察管理部門在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，對國家及地方海域使用活動依法行使監(jiān)督管理權(quán)，貫徹實施國家在海洋開發(fā)、利用方面的方針、政策、法律、法規(guī)和各項規(guī)章制度，保證國家的管理意志得以實現(xiàn)。二是指法制化海洋行政行為，即對海洋行政機關(guān)自身行為的管理活動。比如，海洋行政機關(guān)的設(shè)立活動是否合法，執(zhí)法體系是否健全和完善，海洋行政機關(guān)工作人員的執(zhí)法素質(zhì)是否高，法制觀念是否強等。

我國海洋監(jiān)察管理部門隸屬于國家海洋局。國家海洋局為了有效地履行海洋監(jiān)察管理職能，建立了中國海洋監(jiān)察總隊，并在北海海區(qū)、東海海區(qū)、南海海區(qū)設(shè)立了三個海區(qū)總隊，在沿海省、自治區(qū)、直轄市也正在建立地方海洋監(jiān)察總隊，以形成一體化的海洋監(jiān)察執(zhí)法體系。其主要職能是依照有關(guān)法律和規(guī)定，對我國管轄海域（包括海岸帶）實施巡航監(jiān)視，對侵犯海洋權(quán)益、非法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序等違法行為進行查處，并根據(jù)委托或授權(quán)進行其它海上執(zhí)法工作。

海洋監(jiān)察管理工作與其他管理工作有很大的區(qū)別。由現(xiàn)階段海洋開發(fā)利用活動的規(guī)模和性質(zhì)、海洋科技發(fā)展的水平以及國家現(xiàn)行的海洋法律制度與海洋執(zhí)法管理體制等因素決定了海洋監(jiān)察管理具有如下特點：

⒈法制性和科技性。海洋監(jiān)察管理工作是對有關(guān)的法律知識和科學(xué)技術(shù)知識的綜合運用，具有很強的法制性和科技性。它要求海洋監(jiān)察管理人員不僅要有較強的法制觀念和豐富的法律知識，還應(yīng)具有與工作有關(guān)的科學(xué)技術(shù)知識。包括海洋水文氣象、海洋生物、化學(xué)、地質(zhì)知識及海洋應(yīng)用技術(shù)知識等。

⒉廣泛性和綜合性。海洋監(jiān)察管理工作涉及多方面的內(nèi)容和多部門的活動，具有相當(dāng)?shù)膹V泛性和綜合性。它涉及權(quán)益、資源、環(huán)境等多方面的內(nèi)容，涉及到許多相關(guān)行業(yè)和部門的海上活動。海洋監(jiān)察管理具有多部門、多行業(yè)性的特點，是各有關(guān)部門在各自職責(zé)和范圍基礎(chǔ)上的跨部門、跨行業(yè)的一種監(jiān)督管理活動。漁政、港監(jiān)、海上治安等部門都是我國海上執(zhí)法部門，各部門的海洋監(jiān)察也要互相協(xié)調(diào)、支援，共同維護國家海洋法律法規(guī)的尊嚴(yán)。

⒊復(fù)雜性和艱巨性。海洋監(jiān)察管理工作具有一定的復(fù)雜性和艱巨性。我國管轄的海域除渤海是內(nèi)海外，其他海區(qū)均存在著與鄰國之間劃分海域疆界和島嶼歸屬等涉及國家主權(quán)權(quán)益等問題。我國的海洋法制化建設(shè)尚處在一個不斷發(fā)展和完善的階段，受現(xiàn)有海洋法律、法規(guī)體系和現(xiàn)行海洋管理體制的制約，一些相關(guān)海洋的部門法在管轄權(quán)限以及涉及本部門利益的一些規(guī)定存有不少交叉、甚至矛盾之處，增添了海洋監(jiān)察管理工作的復(fù)雜性和難度。另外，海洋監(jiān)察管理中的主體性工作是對管理的海域?qū)嵭斜O(jiān)視、監(jiān)督檢查，主要活動區(qū)域在海上，由于海上自然環(huán)境的惡劣、工作環(huán)境的多變，生活環(huán)境的艱苦，更加突出了執(zhí)法的艱巨性。

此外，由于海洋的浩瀚無邊的特點決定了海洋執(zhí)法具有區(qū)別于其他區(qū)域執(zhí)法的特殊性，需要擁有飛機、船舶、艦艇等執(zhí)法裝備進行監(jiān)視、巡航。通過巡航監(jiān)視、登檢傾廢船、石油平臺和組織專群結(jié)合的監(jiān)視網(wǎng)等，監(jiān)視海域的開發(fā)利用活動，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)責(zé)任者和其他海洋突發(fā)性事件，并隨時掌握時間的發(fā)展動態(tài)。

二、海洋監(jiān)察管理的法律依據(jù)和內(nèi)容

海洋監(jiān)察管理所用的法律手段，包括國際海洋法與我國關(guān)于各管轄海域的法律制度和所有調(diào)整我國海洋活動中各種關(guān)系的法律法規(guī)。目前，我國海洋法律法規(guī)層出不窮，但海洋法尚未形成獨立的法律部門，有的散見于經(jīng)濟法、行政法和刑法、民法乃至憲法中。隨著我國海洋開發(fā)規(guī)模的擴大，調(diào)整海洋領(lǐng)域中各種關(guān)系的法律法規(guī)必然日益增多，日益完善，我國的海洋法必然最終發(fā)展成為一個獨立的法律體系。

從海洋監(jiān)察管理的法律依據(jù)上分析，海域使用管理法實施情況和海洋環(huán)境情況的監(jiān)督檢查將是今后地方海洋監(jiān)察管理的重點。其法律依據(jù)主要有：“兩法律、三條例、兩規(guī)定、一辦法”?！皟煞伞敝浮逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》和《海域使用管理法》；“三條例”是指《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》、《海洋傾廢管理條例》和《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》；“兩規(guī)定”是指《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》和《涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》；“一辦法”是指《海洋自然保護區(qū)管理辦法》。

海洋監(jiān)察管理的內(nèi)容有：監(jiān)視海域的開發(fā)利用活動，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)責(zé)任者和其他海洋突發(fā)事件，并隨時掌握事件的發(fā)展動態(tài)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)有侵權(quán)和違規(guī)事件時，要及時進行現(xiàn)場執(zhí)法，制止侵權(quán)、違規(guī)行為的繼續(xù)，必要時依法強制執(zhí)行。對侵權(quán)或違規(guī)事件包括造成海域污染、資源損害情況等進行全面、客觀、詳盡的調(diào)查取證。具體內(nèi)容如下：

⒈開展海域使用管理的執(zhí)法工作。我國有18000多公里大陸海岸線，內(nèi)海、領(lǐng)海面積遼闊。在其范圍內(nèi)有20000多平方公里潮間帶，有6500多個可依托的海島，15米等深線以內(nèi)海域面積約123800平方公里。［2］（p100）這些數(shù)字表明了我國海域資源豐富，開發(fā)選擇性大，區(qū)位優(yōu)勢顯著。目前，我國許多海洋經(jīng)濟活動都是通過使用一定的海域空間實現(xiàn)的，如港口、海洋工程、海岸工程、養(yǎng)殖和旅游等。對沿海地區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)興起過程中出現(xiàn)的圍、填海造地、工程用海、旅游用海等運用行政手段加以規(guī)范和管理，并協(xié)調(diào)其與傳統(tǒng)鹽業(yè)、養(yǎng)殖用海之間的爭海矛盾。2002年，我國頒布實施《國家海域使用管理法》，建立了海域使用權(quán)屬審批制度、海洋功能區(qū)制度、海域有償使用制度三項基本制度，對海域使用進行立法和規(guī)劃，規(guī)范了海域使用權(quán)屬管理，使海洋監(jiān)察和海洋環(huán)境保護的執(zhí)法有了法律依據(jù)。

⒉開展以保護海洋環(huán)境為目的的環(huán)境執(zhí)法工作。海洋環(huán)境作為整個自然環(huán)境的一個重要組成部分，包括海洋水體、海洋底土、海水表面上方的大氣和受到海洋直接影響的沿岸區(qū)域和河口區(qū)域等。［3］（p146）海洋環(huán)境的好壞是全球生命支持系統(tǒng)能否得以良性循環(huán)的重要保證。海洋生物的多樣性取決于海洋的水質(zhì)和生長的環(huán)境，同時又決定了海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡發(fā)展。為保護人類的藍色國土，保障海洋環(huán)境和海洋資源的可持續(xù)發(fā)展，促進海洋經(jīng)濟穩(wěn)步、有序、健康發(fā)展，我國海洋監(jiān)督管理部門根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》、《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》和國家海洋制度的有關(guān)法律規(guī)定，從海岸工程、海洋石油勘探開發(fā)、陸源污染物的排放、海上船舶和海洋傾廢等五個方面入手，對涉及和可能造成海洋環(huán)境受到損害的諸多目標(biāo)進行監(jiān)視，嚴(yán)防和禁止一切污染和損害我國海域的行為，以達到保護海洋環(huán)境的目的。

⒊開展以維護國家海洋權(quán)益為使命的執(zhí)法工作。所謂海洋權(quán)益，是指國家在海洋上的合法權(quán)利和利益，主要包括領(lǐng)土主權(quán)、司法管轄權(quán)、海洋資源開發(fā)權(quán)、海洋空間利用權(quán)、海洋污染管轄權(quán)以及海洋科學(xué)研究權(quán)等等。我國海洋監(jiān)察部門依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》、《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》等有關(guān)法律和我國外交政策，以維護國家海洋權(quán)益為使命，強化國家對管轄海域的監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)和堅決制止侵害我國海洋權(quán)益的違法行為。

⒋開展以合法利用海洋資源為目的的監(jiān)視執(zhí)法工作。海洋資源是存在于海洋中的多種自然資源的總稱，一般可把海洋資源分為海洋礦物資源、海洋生物資源、海洋能源、海水資源、海洋空間資源、海洋旅游資源等，［4］（p147）目前，我國海洋監(jiān)察部門對海洋資源管理的監(jiān)視主要是依據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》、《海洋自然保護區(qū)管理辦法》等法律法規(guī)，對海域有償使用和經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的國家級海洋自然保護區(qū)進行管理、監(jiān)視，對其他行業(yè)管理的資源開況進行監(jiān)督。通過對我國管轄海域的監(jiān)視，保證我國管轄海域內(nèi)的海洋資源得以合理開發(fā)、綜合利用和可再生資源的永續(xù)利用。

⒌承擔(dān)海上應(yīng)急任務(wù)。應(yīng)急性體現(xiàn)在海洋執(zhí)法的應(yīng)急反應(yīng)上。所謂海監(jiān)執(zhí)法的應(yīng)急反應(yīng)是指海上一旦發(fā)生或出現(xiàn)違法、違規(guī)案件或其他海事事件和異常問題時，不論是在正常海洋實踐活動中發(fā)生的還是在非正常情況下突發(fā)或偶發(fā)的，海監(jiān)執(zhí)法機關(guān)和海上執(zhí)法力量都應(yīng)該在規(guī)定時間或者最短的時間內(nèi)迅速組織起來，運用適當(dāng)?shù)难b備技術(shù)手段趕赴現(xiàn)場，按照應(yīng)急計劃方案、技術(shù)規(guī)程進行調(diào)查取證和海上處理。［5］（p144）中國海監(jiān)隊伍承擔(dān)的應(yīng)急任務(wù)主要有應(yīng)對海上溢油事故和國家海洋權(quán)益方面的突發(fā)事件。中國海監(jiān)海上應(yīng)急指揮中心設(shè)在中國海監(jiān)總隊，擁有具備先進信息傳輸和數(shù)據(jù)處理功能的硬件平臺，能夠為遠程決策提供可靠技術(shù)支撐。中國海監(jiān)建立了比較完善的勘探開發(fā)溢油應(yīng)急響應(yīng)執(zhí)行程序和海上維權(quán)執(zhí)法工作應(yīng)急機制。調(diào)查取證技術(shù)支撐體系也在不斷完善。

三、我國法制化海洋監(jiān)察管理中存在的問題分析

法制化管理是現(xiàn)代海洋監(jiān)察管理的基本方式。［6］（p120）其核心就是“依法監(jiān)察”，即海洋監(jiān)察部門的一切監(jiān)察管理工作必須依法而為，受法律約束。其內(nèi)容就是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾”因此，要實現(xiàn)法制化管理，首先必須具備完善的法律體系和健全的管理體制；其次，要有執(zhí)法中必要的武裝、設(shè)備；再次，還要有科學(xué)技術(shù)的支持和高素質(zhì)人才組成的海監(jiān)執(zhí)法隊伍。

然而，我國目前的法制化海洋監(jiān)察管理現(xiàn)狀還不令人樂觀，執(zhí)法管理中還存在一系列問題，這些問題的存在正在每況愈下地影響我國的海洋環(huán)境的有效保護。下面就以中國海監(jiān)南?？傟牭诎酥ш牉槔?005年實地調(diào)研），淺析我國法制化海洋監(jiān)察執(zhí)法管理中現(xiàn)存的主要問題：

⒈執(zhí)法實踐中缺乏完善的環(huán)境法律體系的支持。雖然現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護法》對海洋污染的控制起到了一定的作用，但是對海洋環(huán)境保護整體工作的推進卻沒起到應(yīng)有的作用。因為海洋環(huán)境是個大的生態(tài)系統(tǒng)，在環(huán)境法律體系的建立上，既要考慮法律之間內(nèi)部關(guān)系的層次性，即由生態(tài)系統(tǒng)的整體保護到生態(tài)要素的個別保護，如，對生物多樣性的保護問題。同時又要考慮法律之間內(nèi)部關(guān)系的區(qū)域性。我國海洋資源十分豐富，各個海域的資源分布不均衡，海域的權(quán)屬不明確。如果在海域資源保護問題上沒有法律依據(jù)的話，就會引起地域之間的沖突和爭端，如，黃海、渤海海域周邊復(fù)雜的關(guān)系，需要有保護區(qū)域的法律出臺。尤其是海洋特別保護區(qū)、海岸帶區(qū)域的海洋生態(tài)及資源的法律保護問題更應(yīng)該引起重視。另外，我國立法上對行政區(qū)劃海域和自然保護區(qū)海域存在不一致的問題。這也給執(zhí)法部門帶來實際操作的困難。

⒉執(zhí)法實踐中缺乏統(tǒng)一的海洋綜合管理體制。長期以來，我國在海洋環(huán)境保護方面的行政執(zhí)法存在政出多門，各自為政，五龍鬧海、職責(zé)不清、權(quán)限模糊的尷尬局面。現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》確定的海洋環(huán)境保護管理體制已不適應(yīng)當(dāng)代海洋環(huán)境保護工作的特點。同時，缺乏海陸約束機制和海洋環(huán)境保護與海洋開發(fā)利用管理協(xié)調(diào)機制，也是造成我國海洋環(huán)境污染損害狀況持續(xù)惡化的主要原因。由于體制上的綜合管理約束，難以將海洋功能區(qū)劃、海洋開發(fā)規(guī)劃和海洋環(huán)境保護綜合協(xié)調(diào)一致，因此，隨著海洋資源和環(huán)境開發(fā)利用的規(guī)模的擴大，海洋環(huán)境污染的損害和行業(yè)之間的矛盾不斷發(fā)生，原有以部門為主的分散管理體制已不能適應(yīng)需要，必須在分散的行業(yè)管理的基礎(chǔ)上，建立高層次的海洋綜合管理，運用政策、法律、協(xié)調(diào)等方式，理順開發(fā)部門之間、開發(fā)與資源之間、開發(fā)與環(huán)境之間的復(fù)雜關(guān)系，達到既保證海洋開發(fā)利用的發(fā)展，又維護海洋生態(tài)平衡的目的，使海洋能夠成為人類持續(xù)利用的未來領(lǐng)域。［7］（p117）

⒊行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制不完備。行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制是指具有法定行政管理權(quán)限的機關(guān)或組織，在行政執(zhí)法過程中將涉嫌構(gòu)成犯罪的行為從行政執(zhí)法過程中分離出來，自然過渡和轉(zhuǎn)移到刑事司法程序中，進而進行偵查、追訴并最終匯入刑事審判的機制。與一般的刑事案件不同，環(huán)境犯罪案件的來源取決于行政執(zhí)法機關(guān)的移送，刑事司法部門無權(quán)第一時間介入環(huán)境犯罪案件的偵查，案件來源必須通過行政執(zhí)法部門的移送。國務(wù)院2001年7月9日公布施行的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3條明確規(guī)定：“行政執(zhí)法機關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實涉及的金額、違法事實的情節(jié)、違法事實造成的后果等，根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機關(guān)移送?！蹦壳?，我國海關(guān)、環(huán)保、水利、國土資源、林業(yè)等具有行政管理和執(zhí)法權(quán)的部門，在行政執(zhí)法過程都部分涉及行政違法行為與犯罪行為的界定。如：危害森林、水產(chǎn)資源與野生動植物管理制度的犯罪等。這些涉及犯罪的違法行為，很多已經(jīng)列入刑法“破壞環(huán)境資源保護罪”等章節(jié)中。有關(guān)行政管理部門就行政違法與犯罪的界限等也相繼提出了如何適用法律的意見，然后由最高人民法院、最高人民檢察院以單獨或聯(lián)合解釋的形式予以明確。但目前，海洋行政執(zhí)法部門與司法部門還未建立起行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制。因此，盡管海洋部門查處了不少嚴(yán)重破壞海洋環(huán)境的違法行為，但至今沒有相關(guān)的移交程序。

⒋執(zhí)法管理經(jīng)費嚴(yán)重不足。由于執(zhí)法經(jīng)費的不足，造成執(zhí)法力度不夠的現(xiàn)象。據(jù)實地調(diào)查，國家海監(jiān)大隊南海分局第8支隊反映，現(xiàn)階段他們由于經(jīng)費嚴(yán)重不足，每個月只通海路執(zhí)法一次，時間約為一周。這種長時間的間斷監(jiān)視現(xiàn)狀，讓違法作業(yè)者有機可乘，對我們有效地打擊海上違法作業(yè)行為很不利。經(jīng)費不足也造成了海上執(zhí)法監(jiān)控設(shè)備的陳舊和欠缺。據(jù)南海分局第8支隊反映，由于執(zhí)法船齡較長，航速慢，抗風(fēng)浪能力差，再加上船上的監(jiān)控設(shè)備的落后，阻滯了執(zhí)法人員打擊違法行為。

⒌執(zhí)法人員較少和綜合執(zhí)法技能不足。由于單位的實際情況的制約，沒有金費使執(zhí)法人員的執(zhí)法技能沒有條件得到提高，這對執(zhí)法質(zhì)量有相當(dāng)大的影響，這對海監(jiān)執(zhí)法隊伍本身建設(shè)也是不利的，一支好的執(zhí)法隊伍，其自身的專業(yè)素質(zhì)也必須是高素質(zhì)的。

⒍用海作業(yè)單位的依法用海意識仍需提高。由于國民用海意識觀念陳舊、《海域使用管理法》頒布實施的時間不長以及某些地方行政單位的地方利益至上觀念，使不依法申請許可和有償使用海域的問題依然突出，所以必須加強這方面的宣傳力度，提高國民的相關(guān)的法律認(rèn)識。

四、法制化海洋監(jiān)察管理的思路及對策

針對海洋環(huán)境保護的全球發(fā)展趨勢，以及我國對此制定的長遠目標(biāo)，筆者對我國的海洋環(huán)境保護的法制化監(jiān)察管理工作提出以下建設(shè)思路：

⒈強化法制化管理，在立法上及早構(gòu)建完善的海洋環(huán)境保護法律體系。加強法制化管理，是海洋監(jiān)察管理的必然趨勢。目前，雖然《海洋環(huán)境保護法》和《海域使用管理法》相繼出臺，但是我們的海洋法律尚未形成完整的體系，我國海洋環(huán)境保護法律體系的框架中還應(yīng)增加海洋特殊海域區(qū)域和海岸帶海域區(qū)域的法律保護，同時建立、健全海洋特別保護區(qū)管理法律制度。［8］

在此基礎(chǔ)上還要逐步建立和完善地方海洋法規(guī)體系，加大地方立法進程，逐步構(gòu)建完善的、符合當(dāng)?shù)睾Ｓ蚴褂脤嶋H情況的法規(guī)體系，為加強海洋管理建立強有力的法律依據(jù)。再則，應(yīng)增加生物多樣性和其他海洋生態(tài)要素的法律保護規(guī)定，在管理體制上把行政區(qū)劃和海洋自然保護區(qū)的區(qū)域規(guī)劃為統(tǒng)一的整體，以便行使統(tǒng)一的管理權(quán)限。

⒉明確海洋管理部門監(jiān)督管理海洋環(huán)境保護的職能。海洋環(huán)境狀況是衡量區(qū)域環(huán)境與發(fā)展的尺度，這決定了沿海地區(qū)的發(fā)展必須充分考慮海洋環(huán)境目標(biāo)體系的實現(xiàn)程度。海洋環(huán)境處于特殊的地理空間而不同于陸地環(huán)境系統(tǒng)，海洋功能的復(fù)合性使海洋環(huán)境管理需要充分考慮多種功能和資源利用間的沖突與權(quán)衡。海洋環(huán)境與資源處于同一個水體中，海洋環(huán)境管理需要考慮特定歷史階段社會經(jīng)濟對環(huán)境的要求和對資源的需求，在社會可接受水平下，制定各歷史階段的海洋環(huán)境保護目標(biāo)體系，形成有利于海洋開發(fā)利用、有利于區(qū)域環(huán)境的總體控制、有利于海洋環(huán)境持續(xù)發(fā)展的綜合管理體系。只有在法律地位上明確海洋行政管理部門監(jiān)督管理全國海洋環(huán)境保護的職能，才能收到事半功倍的成效。

⒊建立、健全相關(guān)法律法規(guī)的配套規(guī)定，提高管理的科學(xué)性。海洋環(huán)境保護需實現(xiàn)從原則規(guī)定向具體規(guī)定轉(zhuǎn)變。中國海監(jiān)近幾年的“海盾”行動，每年都要查處一大批重大海洋違法案件，僅2006年就查處了74起，比上一年增加了200％。但無一例外都只是進行了行政處罰。成倍增長的海洋違法案件，以及海洋環(huán)境質(zhì)量的日漸惡化，與海洋違法犯罪行為得不到有效嚴(yán)懲不無關(guān)系。因此，從整體上看，我國海洋生態(tài)環(huán)境保護的法律體系還不健全，特別是缺乏一些具體的、可操作性強的法律法規(guī)。因此要逐步制定相應(yīng)的法律法規(guī)，使海洋環(huán)境保護實現(xiàn)從原則規(guī)定和定性到具體規(guī)定和定量的轉(zhuǎn)變。盡快研究并制訂諸如海洋環(huán)境保護法實施細(xì)則之類的法律。在制定地方法規(guī)的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)建立起一整套的海域使用管理制度。一是完善好大比例尺海洋功能區(qū)劃，協(xié)調(diào)各海洋行業(yè)在海洋開發(fā)中的關(guān)系，為海洋綜合管理提供可靠依據(jù)。二是組織編寫好海域使用開發(fā)規(guī)劃和海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。三是要真正實施重大海域使用項目可行性論證制度，提高海域使用項目審批的科學(xué)性。四是全面實施海洋環(huán)境影響評價制度，防止海洋工程污染。五是完善海域使用審批程序和海域使用權(quán)證書年審制度。六是健全行政執(zhí)法與刑事司法機制的銜接。

⒋加大海洋執(zhí)法經(jīng)費投入力度，配備足夠的執(zhí)法人員，提高執(zhí)法監(jiān)察硬件方面的實效性。加大人力、物力、財力的投入力度，加強海洋執(zhí)法設(shè)施建設(shè)，建造獨立的海洋監(jiān)察船，配備必要的監(jiān)察車輛；購買急需的海水監(jiān)測化驗設(shè)備，以應(yīng)對海洋環(huán)境污染、水質(zhì)監(jiān)測的需要；配備攝像機和手提電腦，確?，F(xiàn)場取證并建立完整的監(jiān)察數(shù)據(jù)和檔案。加大執(zhí)法監(jiān)察力度。嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，與公安、邊防密切配合，組成聯(lián)合執(zhí)法體系，加大海陸聯(lián)合檢查力度，重點查處破壞海洋環(huán)境和資源等非法用海行為，維護良好的海洋開發(fā)秩序。

⒌提高海監(jiān)執(zhí)法隊伍的綜合素質(zhì)?！巴椒ú蛔阋宰孕小保墒强咳藖韴?zhí)行的，沒有一支高質(zhì)量的海洋執(zhí)法隊伍，海洋法律、法規(guī)就不可能得到真正有效的貫徹和實施。海洋監(jiān)察員是海洋執(zhí)法監(jiān)察的一線戰(zhàn)士，其素質(zhì)的高低，決定著海監(jiān)工作的成敗。因此，在海監(jiān)隊伍建設(shè)方面，應(yīng)嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)進人，做到寧缺毋濫，選用一些文化層次較高，懂業(yè)務(wù)的人才，調(diào)整海監(jiān)隊伍的知識結(jié)構(gòu)。同時加強培訓(xùn)，通過不斷積累執(zhí)法實踐經(jīng)驗和技能培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的戰(zhàn)斗力。堅持監(jiān)察員持證上崗制度，結(jié)合實際案例分析，不斷提高海洋監(jiān)察員的法律水平、業(yè)務(wù)能力。

⒍加強對海洋環(huán)境保護和海洋國土的宣傳。國家和社會的海洋意識和海洋觀念的強弱直接影響到海洋保護和管理工作。大力開展海洋宣傳教育，使全社會關(guān)心、了解和認(rèn)識海洋，形成愛護海洋、利用海洋、保護海洋、養(yǎng)護海洋的社會氛圍，認(rèn)識到海洋在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展具有的戰(zhàn)略地位和重要作用，是海洋及管理工作得以強化和順利開展的社會基礎(chǔ)。深入宣傳法律法規(guī)，對大案要案的重點查處，提高違法用海行為的曝光率，予改變用海者的依法用海意識。合理開發(fā)海洋資源，保護海洋生態(tài)環(huán)境，需要形成廣泛的公眾參與。通過各種教育方式和多種媒介宣傳，普及海洋知識，提高勞動者的海洋科學(xué)文化素質(zhì)，培養(yǎng)沿海地區(qū)公眾參與海洋資源和環(huán)境保護的自覺性，使之成為保護海洋的有生力量。［9］

總之，海洋管理工作不同于傳統(tǒng)意義上的資源環(huán)境管理工作。作為依法管理海洋監(jiān)察的職能機構(gòu)和依照法律賦予的權(quán)力從事執(zhí)法活動的主體，我們要準(zhǔn)確定位管理職責(zé)，明確分工，探索統(tǒng)一、高效的海洋管理運行機制，樹立管海的新形象，使海洋監(jiān)察管理逐步走上科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的軌道。

【參考文獻】

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［8］劉惠榮，高威，楊益松．海洋特別保護區(qū)管理法律制度探討［J］．法制論叢，2006，21（3）．

篇4

【關(guān)鍵詞】公共危機；應(yīng)急管理；政府工作

在突發(fā)公共危機事件面前，為了最大限度降低人、財、物的損失，控制危害與影響的程度政府會采取措施，以最快的速度和最小的代價終止危機事件，使之恢復(fù)到正常狀態(tài)。這是一系列復(fù)雜的工程，需要一個科學(xué)、合理、協(xié)調(diào)有力的應(yīng)急管理系統(tǒng)才能實現(xiàn)此目標(biāo)。我國已進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)時期并且今后一段時間會長期處于新常態(tài)階段，這就需要穩(wěn)定、和諧的社會大環(huán)境作為基礎(chǔ)。而現(xiàn)實情況是各種公共安全、自然災(zāi)害等問題始終是持續(xù)的挑戰(zhàn)。煤礦事故頻發(fā)，道路交通事故層出不窮，食物中毒公共衛(wèi)生風(fēng)險始終存在，地區(qū)恐怖活動的威脅也日趨嚴(yán)重，加之地震、暴風(fēng)雪等自然災(zāi)害的破壞力之大，應(yīng)急管理工作存在很大的挑戰(zhàn)也面臨著很高的目標(biāo)。

雖然長期以來政府在面對公共危機開展應(yīng)急管理工作中積累了一些經(jīng)驗，但是客觀的講工作中還存在著很多不足：

第一，缺乏公共危機應(yīng)急管理意識。

應(yīng)對公共危機，做好應(yīng)急管理工作的前提就是轉(zhuǎn)變觀念、提高意識，在開展應(yīng)急管理工作中顯現(xiàn)出的機制不健全、信息不準(zhǔn)反應(yīng)不快、管理不到位等問題的根本就是政府工作人員以及公眾全體的危機和應(yīng)急管理意識淡薄。而這種意識的淡薄，就會對危機缺乏真正的認(rèn)識，工作中忽略預(yù)防的環(huán)節(jié)甚至存在僥幸心態(tài)，這就會在危機到來之時準(zhǔn)備不足錯過解決問題的良好時機以至產(chǎn)生比危機本身更嚴(yán)重的后果。

第二，缺乏合理、高效的應(yīng)急管理機制。

一個合理、科學(xué)的應(yīng)急管理機制對于社會的穩(wěn)定與發(fā)展是至關(guān)重要的。在政府職能劃分不清、分割嚴(yán)重的大背景下，危機到來之時，各級政府部門之間缺乏協(xié)調(diào)，容易產(chǎn)生互相推諉的情況。有些情況下即使收到中央統(tǒng)一的命令，出于各政府部門分工負(fù)責(zé)與自身利益化的驅(qū)使，就會產(chǎn)生高成本、低效率以及反應(yīng)速度慢等嚴(yán)重后果。

第三，缺乏健全的應(yīng)急管理法律法規(guī)。

面對突發(fā)的公共危機事件，我國在立法方面存在著明顯的欠缺，沒有明確規(guī)定出各個政府部門的職責(zé)、權(quán)力與義務(wù)。而應(yīng)急管理過程中依法行政還有待于加強。在強調(diào)法治型政府的當(dāng)下，無論是面對正常狀況還是突發(fā)事件都應(yīng)將依法行政作為政府行政的基本準(zhǔn)則。此外在應(yīng)急管理過程中政府行為監(jiān)督方面的法律也有待補充。監(jiān)督方面法律的欠缺，無疑會影響政府應(yīng)急管理過程中行為的規(guī)范性與完善性。

針對以上問題提出以下幾點對策：

第一，加強政府及全社會公共危機認(rèn)識并全面提升應(yīng)急管理能力。

政府部門首要應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念提高公共危機處理意識，日常工作中就應(yīng)做到有所防范有所準(zhǔn)備，應(yīng)負(fù)責(zé)地承擔(dān)起應(yīng)急管理工作中的主導(dǎo)地位，盡可能地減輕危機帶來的影響，提高公共危機處理效率。政府人員的日常工作中應(yīng)大力加強公共危機應(yīng)急管理的培訓(xùn)與教育，潛移默化中產(chǎn)生觀念的改變。此外社會公眾力量也應(yīng)樹立應(yīng)急管理主體參與感，為政府開展工作起到互補的作用。利用大眾傳媒等手段進行公共危機與應(yīng)急管理的知識與技巧的傳播，使公眾自發(fā)地參與其中。

第二，建立健全完善的公共危機應(yīng)急管理機制。

公共危機應(yīng)急管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要明確的強有力的職能部門作為領(lǐng)導(dǎo)核心，建立綜合化協(xié)調(diào)運行的應(yīng)急管理體系。將相關(guān)職能部門集中管理，改變部門間各自為政的局面，統(tǒng)一指令統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并理順各方職責(zé)與義務(wù)，加強跨區(qū)域的資源整合避免資源浪費，進而全面提高我國應(yīng)急管理體系綜合化、系統(tǒng)化水平。

第三，大力開展并完善應(yīng)急管理工作法律法規(guī)建設(shè)工作。

為保證應(yīng)急管理工作的時效性與恰當(dāng)性，必須將應(yīng)急管理工作納入法制化軌道，建立比較完備的法律法規(guī)體系，隨著法治型政府理念的不斷加強這一點也顯得尤為重要。近年來雖然我國也先后制定了一些關(guān)于公共危機應(yīng)急管理的法律法規(guī)，但它始終是比較籠統(tǒng)、模糊的概念。雖然起到了一定的協(xié)調(diào)作用但具體細(xì)節(jié)操作、職能和權(quán)限的規(guī)定仍是比較簡單的。因而今后的工作重點始終是加強公共危機應(yīng)急管理法律體系建設(shè)，通過法律明確各個相關(guān)部門應(yīng)急管理工作中的職責(zé)、任務(wù)與操作程序，將各個部門有效地聯(lián)系在一起，為及時有效、科學(xué)合理地開展應(yīng)急管理工作提供法律支撐。

在我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)以及法治型社會的大背景下，要不斷提高面對公共危機政府的應(yīng)急管理能力，始終將維護好社會的穩(wěn)定、健康作為關(guān)鍵，在保障好公眾生命財產(chǎn)安全的同時不斷改善民生，提高綜合國力，保證經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻

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篇5

突發(fā)環(huán)境事件主要有以下特點：事件發(fā)生的突發(fā)性，涉及范圍的公共性，事件伴隨的危害性，發(fā)生發(fā)展的多變性。在不同的狀態(tài)和情景下，突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)展變化不同，導(dǎo)致沒有一套有效的模式應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件。從分類上來看，突發(fā)環(huán)境事件主要有環(huán)境污染事件、生態(tài)環(huán)境安全事件、核與輻射事故、海上石油勘探污染、港口泄漏污染等，而且由于發(fā)生的原因、時間、地點不同，同樣的突發(fā)環(huán)境事件發(fā)展變化的趨勢各不相同。

2我國環(huán)境應(yīng)急管理工作現(xiàn)狀

2.1環(huán)境應(yīng)急管理機構(gòu)基本建成

目前，環(huán)保部一共組建了六個區(qū)域環(huán)保督查中心，分別是華東、華南、西北、西南、華北和東北環(huán)境保護督查中心，且均已納入環(huán)境保護部環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)體系。江蘇、遼寧、吉林等省相繼成立了由專職人員組成的環(huán)境應(yīng)急管理機構(gòu)，為妥善有效開展環(huán)境應(yīng)急工作提供了組織保障。

2.2環(huán)境應(yīng)急預(yù)案體系逐漸完善

2005年5月，國務(wù)院頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2006年1月，頒布了《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》。在上述兩個預(yù)案的指導(dǎo)下，目前全國已制定政府部門的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案3500多件，基本覆蓋各類突發(fā)環(huán)境事件，全國環(huán)境應(yīng)急預(yù)案體系基本形成。

2.3環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動機制開始建立

2009年12月，國家環(huán)保部與國家安監(jiān)總局聯(lián)合簽署了《關(guān)于建立應(yīng)急聯(lián)動工作機制的協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，雙方長期建立穩(wěn)定、可靠的突發(fā)環(huán)境事件和安全生產(chǎn)應(yīng)急聯(lián)動機制，提升突發(fā)環(huán)境事件防范和應(yīng)急處置水平，最大限度地減少因安全生產(chǎn)事故引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件造成的危害和損失，保障生產(chǎn)安全和環(huán)境安全。地方環(huán)境保護部門也在積極探索環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動機制，在應(yīng)急聯(lián)動工作方式上進行了創(chuàng)新。

2.4環(huán)境應(yīng)急專家?guī)熘鸩浇?/p>

實踐證明，環(huán)境應(yīng)急專家在各類突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)對過程中，發(fā)揮了極其重要的作用。環(huán)境應(yīng)急專家?guī)焓黔h(huán)境應(yīng)急管理體系的重要組成部分，在加強環(huán)境應(yīng)急管理工作中發(fā)揮基礎(chǔ)作用。國家環(huán)境部門高度重視這項工作，邀請科研院所、企事業(yè)單位、高等院校、軍隊和各行業(yè)協(xié)會，積極推薦了許多優(yōu)秀人才。在此基礎(chǔ)上，遴選了各個領(lǐng)域的環(huán)境應(yīng)急專家300多名，又認(rèn)真挑選了26位環(huán)境應(yīng)急專家，組成國家環(huán)境應(yīng)急專家組。這些專家在自己的的專業(yè)領(lǐng)域有很深的造詣，對指導(dǎo)和配合當(dāng)?shù)卣_展應(yīng)急處置，協(xié)調(diào)地方環(huán)境保護部門制定防控措施、水質(zhì)監(jiān)測方案，起到至關(guān)重要的作用。

3我國環(huán)境應(yīng)急管理面臨的挑戰(zhàn)

3.1環(huán)境應(yīng)急法制體系尚不完善

環(huán)境應(yīng)急管理法制體系不完善，《國家突發(fā)事件應(yīng)對法》雖然已經(jīng)出臺，但具體實施細(xì)則沒有明確，需要進一步在重大突發(fā)環(huán)境的事件風(fēng)險評估、應(yīng)急響應(yīng)、損害評估和賠償?shù)确矫孢M行明確?，F(xiàn)有法律法規(guī)中存在一些與環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)相矛盾的條款，需及時清理、調(diào)整。同時，現(xiàn)階段在應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件時，政府、企業(yè)、個人職責(zé)不清，導(dǎo)致環(huán)境供應(yīng)及管理工作無法順利開展，需要從法律層面加以具體明確。

3.2環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動機制尚不健全

突發(fā)環(huán)境事件在處置過程中往往涉及到多個部門，但是目前我國只有少數(shù)部門間建立了應(yīng)急聯(lián)動機制，甚至在環(huán)境保護內(nèi)部相關(guān)部門之間，信息共享、溝通協(xié)調(diào)機制也不完善，跨區(qū)域甚至跨國界環(huán)境應(yīng)急管理聯(lián)動機制還有待進一步健全完善。各級政府之間、環(huán)境保護部門與相關(guān)政府部門之間、上下級環(huán)境保護部門之間銜接不夠緊密，多方協(xié)同處置重大或特別重大突發(fā)環(huán)境事件時，人員、信息、資源等難以快速集成，未形成制度化的聯(lián)動協(xié)作機制。

3.3環(huán)境預(yù)測預(yù)警體系薄弱，預(yù)測預(yù)警能力有限

目前我國的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案體系尚不完善，應(yīng)急預(yù)案體系的管理和使用可操作性較差。很多企業(yè)環(huán)境安全意識淡薄，還未制定行之有效的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案，分行業(yè)、分類別的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制指南也需要進一步完善。一些地方政府部門直接套用《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，預(yù)案的實用性和可操作性不強。環(huán)境風(fēng)險排查與評估制度尚不完善，主動預(yù)防還難以做到。重大環(huán)境風(fēng)險源的分布、分級、分類等信息掌握不清，重大環(huán)境風(fēng)險隱患還未得到妥善治理，風(fēng)險防范及預(yù)測預(yù)警能力亟待加強。

3.4信息公開和報告制度不完善

突發(fā)環(huán)境事件往往傳播迅速，容易造成公眾恐慌，及時、準(zhǔn)確信息顯得非常重要，是緩解公眾恐慌心理，給事件處置爭取寶貴時間的重要途徑。目前我國突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，有關(guān)部門往往不愿意進行信息公開或者時間延遲，結(jié)果得不償失，導(dǎo)致政府的公信力降低，不利于后續(xù)的事件處置和報道。而在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急應(yīng)對過程中，有關(guān)部門謊報、緩報、瞞報的現(xiàn)象屢見不鮮，事件信息不能及時反饋給決策者，往往造成決策失誤，也使得應(yīng)急處置工作出現(xiàn)誤區(qū)，錯過了應(yīng)急處置的有利時機。

4提升我國環(huán)境應(yīng)急管理工作的思路

4.1完善環(huán)境應(yīng)急管理法律體系

完善環(huán)境應(yīng)急管理相關(guān)法律體系，在環(huán)境應(yīng)急管理工作中進一步明確政府、環(huán)境保護部門、企業(yè)的職責(zé)定位，制定具體的環(huán)境應(yīng)急管理制度，理順政府與環(huán)保部門、環(huán)保部門與企業(yè)之間的關(guān)系。同時，加快制定和完善突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理相關(guān)制度和程序，使環(huán)境應(yīng)急管理工作有法可依。建立和完善突發(fā)環(huán)境事件責(zé)任保險制度，建立健全環(huán)境污染與生態(tài)損害評估和鑒定機制。

4.2健全突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案體系

各地要結(jié)合自身實際盡快修訂和完善有關(guān)應(yīng)急預(yù)案，建立應(yīng)急預(yù)案動態(tài)管理制度。環(huán)保部門要主動加強與行業(yè)主管部門的合作，制定分行業(yè)和分類別的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制指南和管理辦法，指導(dǎo)企業(yè)找準(zhǔn)環(huán)境風(fēng)險環(huán)節(jié)，完善企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案。實行預(yù)案動態(tài)管理，建立企業(yè)、部門預(yù)案報備制度，規(guī)范預(yù)案編制、修訂和執(zhí)行工作，提高預(yù)案的針對性、實用性和可操作性。針對轄區(qū)內(nèi)重點風(fēng)險源及環(huán)境敏感區(qū)域，定期組織開展多種形式的環(huán)境應(yīng)急演練，檢驗環(huán)境應(yīng)急預(yù)案，鍛煉環(huán)境應(yīng)急隊伍，提升環(huán)境應(yīng)急水平。

4.3推進環(huán)境應(yīng)急管理體制建設(shè)

按照國家應(yīng)急管理“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的總體要求，理順現(xiàn)階段環(huán)境應(yīng)急管理體制，明確各級政府、各級環(huán)境保護部門以及有關(guān)企業(yè)在環(huán)境應(yīng)急管理中的職責(zé)。重點加強各地環(huán)境應(yīng)急隊伍和能力建設(shè)，切實解決環(huán)境應(yīng)急管理中人員不足、力量薄弱等問題。各級環(huán)境保護部門要認(rèn)真研究制定本轄區(qū)基層環(huán)境應(yīng)急隊伍建設(shè)的具體措施，加強對基層環(huán)境應(yīng)急隊伍建設(shè)的指導(dǎo)，建立一套完善的應(yīng)急管理機構(gòu)體系。

4.4推動環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)

篇6

一、學(xué)習(xí)內(nèi)容

1、憲法。憲法是國家根本大法，是治國安邦的總章。在整個國家法律體系中，憲法居于最高的地位，具有最高效力，是其他法律的立法基礎(chǔ)。各級干部都要深入學(xué)習(xí)憲法，提高憲法意識，大力弘揚法制精神。

2社會主義法治理念。社會主義法治理念是關(guān)于社會主義法治的理想、信念和觀念的總和，是社會主義法治的內(nèi)在要求、精神實質(zhì)和基本原則的概括和反映，是社會主義法治的精髓和靈魂，是立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等法治領(lǐng)域的基本指導(dǎo)思想。

3、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的的相關(guān)法律法規(guī)。主要有：《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《物權(quán)法》、《合同法》、《公司法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》、《農(nóng)村土地承包法》、《專利法》、《商標(biāo)法》、《著作權(quán)法》、《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《科學(xué)技術(shù)進步法》等。

4、服務(wù)和改善民生的相關(guān)法律法規(guī)。主要有：《民法通則》、《消防法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《勞動法》、《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》、《未成年人保護法》、《婦女權(quán)益保障法》、《義務(wù)教育法》、《安全生產(chǎn)法》、《殘疾人保障法》等。

5、維護社會穩(wěn)定的相關(guān)法律法規(guī)：主要有：《刑法》、《治安管理處罰法》、《集會游行示威法》、《刑事訴訟法》、《土地管理法》、《禁毒法》、《條例》等。

6、衛(wèi)生及依法行政相關(guān)法律法規(guī)。主要有：《傳染病防治法》、《紅十字會法》、《母嬰保健法》、《食品安全法》、《獻血法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《藥品管理法》、《職業(yè)病防治法》、《人口與計劃生育法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《傳染病防治法》、《食品安全法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《艾滋病防治條例》等。

二、法制宣傳教育重點對象

1、各級領(lǐng)導(dǎo)干部。

2、各級公務(wù)人員。

3、青少年學(xué)生。

4、企業(yè)經(jīng)營管理人員。

5、農(nóng)村“兩委”干部。

6、農(nóng)民工及流動人口。

三、宣傳教育的形式、方法和載體

1、各單位、各級干部結(jié)合自身工作實際，采取個人自學(xué)、集體輔導(dǎo)、集中培訓(xùn)、法制講座相結(jié)合的方式，開展法律知識學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)時間不少于40學(xué)時，保證學(xué)習(xí)時間、內(nèi)容、人員、質(zhì)量四落實，確保學(xué)習(xí)效果。

2、以“法律六進”活動為載體，結(jié)合自身工作實際及職能，利用法制宣傳黑板報、宣傳欄、街頭法制宣傳等各種形式開展法制宣傳教育活動。

3、充分《食品安全法》宣傳周、《職業(yè)病防治法》宣傳周、“12·4”全國法制宣傳日周、艾滋病宣傳日、結(jié)核病防治日等契機，采取群眾喜聞樂見的形式，通過報刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒介，以發(fā)放宣傳資料、解答咨詢、義診、設(shè)點宣傳等形式，開展衛(wèi)生法律法規(guī)宣傳活動，使社會各界特別是廣大青少年和農(nóng)民了解衛(wèi)生法律法規(guī)，不斷增強衛(wèi)生法律意識，提高遵守衛(wèi)生法律法規(guī)的自覺性。

四、具體工作要求

1、各單位要提高對法制宣傳教育工作的認(rèn)識，將法制宣傳教育工作納入單位干部、職工教育的重要內(nèi)容進行安排部署，制定切實可行的宣傳教育計劃，抓好職工的學(xué)習(xí)教育并納入單位年度目標(biāo)進行考核。

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【關(guān)鍵詞】突發(fā)性公共事件 行政程序 行政公開 公眾參與

基本問題分析

突發(fā)性公共事件的界定。廣義的突發(fā)性公共事件泛指一切突然發(fā)生的危害人民生命財產(chǎn)安全、直接給社會造成嚴(yán)重后果和影響的事件。在我國現(xiàn)行法律體系中，“突發(fā)性公共事件”一詞常與危機事件、緊急事件等混用。從立法解釋學(xué)角度看，作為公共應(yīng)急法制的調(diào)整對象，這些術(shù)語在詞語含義和具體所指上并無差別，統(tǒng)一為“突發(fā)性公共事件”并無不妥。著眼于未來突發(fā)性公共事件應(yīng)急法制建設(shè)和公共應(yīng)急法治的根本目標(biāo)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，一切達到前述危險程度的事件都有必要接受法律的規(guī)制，即我國對突發(fā)性公共事件的界定應(yīng)采取最廣泛的含義。總之，突發(fā)性公共事件是指將威脅全部或部分居民的生存或健康的局勢。

突發(fā)性公共事件大都具有爆發(fā)突然、起因復(fù)雜、蔓延迅速、危害嚴(yán)重、影響廣泛的特點，且相互交織，處置不好會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。從本質(zhì)上講，它是對原有的社會正常秩序的破壞，且對人民的生命和財產(chǎn)構(gòu)成威脅或造成損害。

行政應(yīng)急程序制度簡析。在突發(fā)性公共事件中，基于憲法的要求，國家有義務(wù)對公民施行救助。根據(jù)依法治國的要求，國家或政府履行救助義務(wù)時須遵循正當(dāng)法律程序，此涉及到緊急情況下的行政程序問題。所謂行政應(yīng)急程序，是指在突發(fā)事件中，行政主體為有效克服危機，恢復(fù)社會秩序，維護公共利益，在行使應(yīng)急權(quán)力時所應(yīng)遵循的方式、步驟、時限和順序。行政應(yīng)急程序作為突發(fā)性公共事件中的特殊行政程序可謂意義重大，法定化的行政應(yīng)急程序能有效彌補我國突發(fā)性公共事件的法制空缺。一定意義而言，政府能否在突發(fā)性公共事件中依法行政的問題也就轉(zhuǎn)化為行政應(yīng)急權(quán)力能否依法定程序行使的問題。依法治國作為我國的治國方略，也必然要求行政程序的法定化、制度化，而行政應(yīng)急程序的制度化使得國家緊急權(quán)的行使在維護公共利益的前提下能最大限度保護個人利益。

突發(fā)性公共事件中行政程序立法及實踐之考察

立法現(xiàn)狀分析。我國至今尚未統(tǒng)一行政程序立法，更沒有專門的應(yīng)急程序法律或規(guī)范。突發(fā)事件中應(yīng)急行政行為的程序規(guī)范零星分布在一些應(yīng)急法律中，且不夠完善，造成突發(fā)事件發(fā)生后的信息報告、通報及公布程序不明確。如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十條和第五十三條都規(guī)定了政府及其有關(guān)部門應(yīng)對突發(fā)事件的決定、命令、突發(fā)事件的事態(tài)發(fā)展和處置工作信息應(yīng)及時公布，但沒有規(guī)定信息公開的方式與步驟，政府采取具體行政應(yīng)急措施所應(yīng)遵循的程序不明確。又如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定，政府及其有關(guān)部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人財產(chǎn)。此規(guī)定很抽象，沒有明確行政主體實施行政征用是按常態(tài)下一般的征用程序，還是可以靈活運用一些特殊程序。在常態(tài)下，我國的行政征用程序非常復(fù)雜，若依復(fù)雜嚴(yán)格的程序?qū)嵤┱饔茫赡軙O誤時機，影響危機處理效率，但不遵循程序又可能導(dǎo)致行政權(quán)的濫用。再如《傳染病防治法》第二十五條對征用措施也僅以“必要性”加以限制，既沒有規(guī)定征用的程序，也沒有規(guī)定相對人的權(quán)利。此規(guī)定主要在于確保行政權(quán)的實現(xiàn)，提高行政效率，卻忽視了對相對人權(quán)利的保護，這對于規(guī)范和控制應(yīng)急行政權(quán)的行使、保護公民基本權(quán)利非常不利。

行政程序?qū)嵺`分析。從國外情況看，無論是突發(fā)性事件的預(yù)警、準(zhǔn)備階段，還是其發(fā)生后的災(zāi)難救助階段，無不重視民間力量的參與。應(yīng)急管理過程中的公眾參與已成為世界性潮流和應(yīng)急法制現(xiàn)狀。在我國，突發(fā)性公共事件應(yīng)急仍是強有力的、迅速的國家動員，淡化其法律要求，突出了政府職能，忽視了公眾參與。

首先，重實體、輕程序的表現(xiàn)突出。一是行政內(nèi)容不透明，行政信息不公開。公開原則要求行政機關(guān)向公民、法人和其他組織公開行政權(quán)力運作的依據(jù)、過程和結(jié)果等內(nèi)容。但在現(xiàn)有的績效考核體系下，政府主管部門面對突發(fā)性公共事件不得不再三權(quán)衡利弊得失，一些地方政府往往“捂蓋子”，習(xí)慣于遮遮掩掩，造成行政內(nèi)容晦暗不明或模糊不清。目前的信息管理體制基本是復(fù)制于行政管理體制，逐級管理、對上負(fù)責(zé)、共享性低。這種體制與應(yīng)急管理的要求不合，是發(fā)生信息瞞報、緩報、漏報現(xiàn)象的主要原因。二是行政作為不及時，行政效能不突出。發(fā)生突發(fā)性公共事件需要行政機關(guān)積極用權(quán)履職，及時為社會提供服務(wù)。但現(xiàn)實生活中，政府部門于法定期限內(nèi)推諉扯皮、消極應(yīng)付甚至不作為的現(xiàn)象頗多，不僅影響行政效能，而且直接影響到社會公眾的切身利益，甚至造成嚴(yán)重后果。

其次，公眾參與機制缺失。我國政府在應(yīng)對突發(fā)性公共事件時沒有充分挖掘民間組織治理突發(fā)性公共事件的功能。雖然國務(wù)院2006年頒布的《突發(fā)事件管理條例》規(guī)定：“研究制定動員和鼓勵志愿者參與應(yīng)急救援工作的辦法，加強對志愿者隊伍的招募、組織和培訓(xùn)”，但社會廣泛參與應(yīng)對機制的不健全使得突發(fā)性公共事件管理中的社會自我動員能力相對不足，危機意識亟待提高；公民自發(fā)組織和行動起來防范突發(fā)性公共事件、應(yīng)對突發(fā)事件以及事后恢復(fù)重建的主動性和積極性不足，公眾缺乏自救與互救能力；公民及社會組織在突發(fā)性公共事件管理中不能很好地在事先、事中和事后三個階段配合政府開展工作，嚴(yán)重制約了該力量的發(fā)揮。

構(gòu)建突發(fā)性公共事件中行政程序的若干建議

第一，加快應(yīng)急法制建設(shè)，健全和完善應(yīng)急行政程序立法。我國應(yīng)健全和完善突發(fā)性公共事件應(yīng)急法律體系，加快行政程序統(tǒng)一立法的進程，完善應(yīng)對突發(fā)性公共事件的法律規(guī)范，建立健全行政應(yīng)急程序制度，為行政應(yīng)急管理實務(wù)中的行政緊急權(quán)提供必要的程序法律規(guī)范。在確立行政應(yīng)急程序時，尤其應(yīng)強調(diào)：其一，行政應(yīng)急程序以突發(fā)性公共事件的緊迫性和必要性為法定條件。其二，突發(fā)性公共事件應(yīng)對過程中，行政機關(guān)不得超越職權(quán)和，且應(yīng)履行最低限度的程序義務(wù)，保障公民的基本權(quán)利。其三，突發(fā)性公共事件結(jié)束后，及時完善相應(yīng)程序；對實施緊急程序中給公眾造成特別損害的，及時給予救濟。

第二，構(gòu)建突發(fā)性公共事件的行政預(yù)防程序。基于緊急狀態(tài)的突發(fā)性、危害嚴(yán)重性以及緊迫性，必須堅持預(yù)防為主，時刻做好充分準(zhǔn)備，這就需要在行政應(yīng)急程序中設(shè)定較完善的預(yù)防程序。首先，在全社會范圍內(nèi)積極開展公共應(yīng)急法制宣傳教育，逐步提高政府機關(guān)及社會公眾的危機意識，增強危機防范和應(yīng)對能力。其次，政府機關(guān)要通過多種方式面向社會公眾開展危機應(yīng)對教育，進行突發(fā)性公共事件管理知識和技能培訓(xùn)，增強公民自救互救能力，形成較強的社會整體危機應(yīng)對能力，并對我國現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對法相關(guān)內(nèi)容有所了解。最后，發(fā)動社會力量應(yīng)對突發(fā)性公共事件，還需要加強社會動員制度和模擬演習(xí)制度。定期舉辦一定區(qū)域場所內(nèi)的專門演習(xí)，訓(xùn)練公眾的心理素質(zhì)和危機應(yīng)對能力，提高整體防控突發(fā)性公共事件的技能，充分發(fā)揮普通公民輔助支持國家應(yīng)急行動的作用。

第三，構(gòu)建突發(fā)性公共事件中的行政公開程序。行政應(yīng)急公開程序主要包括信息的收集、報告和公布制度。信息的收集應(yīng)采取多元化、多渠道的方式；信息的報告則應(yīng)堅持迅速、及時和準(zhǔn)確的原則；信息的公布同樣確保及時、客觀、真實、準(zhǔn)確，且應(yīng)采取多種途徑和方式進行。為此需要強調(diào)：其一，強化公民享有知情權(quán)、行政機關(guān)負(fù)有法定義務(wù)的意識。其二，普遍確立應(yīng)急信息制度。其三，在應(yīng)急信息過程中，建立并落實快速反應(yīng)機制，對突發(fā)性公共事件有目的地選擇信息源和信息傳播渠道，防止錯誤信息誤導(dǎo)民眾，惡化現(xiàn)實，擴大恐慌。另外，政府機關(guān)須與媒體合作，掌握媒體的輿論導(dǎo)向，通過媒體使民眾及時了解事態(tài)的發(fā)展，一則有利于調(diào)動一切可用的社會資源，再則可讓應(yīng)急資源最有效地統(tǒng)籌分配。

第四，建立健全社會公眾參與制度。突發(fā)性公共事件的應(yīng)對是一個持續(xù)化的過程，不僅需要國家動員，還需要社會持續(xù)的互助，更需要社會持續(xù)的、大規(guī)模的公眾參與。應(yīng)以政府為突發(fā)性公共事件應(yīng)急管理的主導(dǎo)，加快構(gòu)建科學(xué)完善的突發(fā)性公共事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)。首先，進一步完善社會公眾參與應(yīng)對突發(fā)性公共事件的法律制度和程序，在突發(fā)性公共事件的相關(guān)立法中明確各社會主體的突發(fā)性事件應(yīng)急職責(zé)，形成全民參與的應(yīng)急管理機制。其次，突發(fā)性公共事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)除政府以外，應(yīng)充分授予共青團、婦聯(lián)、工會、基金會、村民委員會和居民委員會應(yīng)急性職權(quán)，包括普及應(yīng)急知識、實施應(yīng)急演習(xí)、進行宣傳動員、協(xié)助維護秩序、參加應(yīng)急救助、配合行政機關(guān)采取行政應(yīng)急措施等。最后，進一步重視包括志愿者在內(nèi)的社會力量在應(yīng)對突發(fā)性公共事件中的專業(yè)優(yōu)勢和能動作用。充分借鑒國外民眾應(yīng)對突發(fā)性事件的經(jīng)驗，加強對公民危機意識的培養(yǎng)和志愿者應(yīng)對災(zāi)害的訓(xùn)練。圍繞應(yīng)急救援開發(fā)志愿服務(wù)項目，動員志愿者參與防災(zāi)避險、疏散安置、急救技能等突發(fā)性公共事件的應(yīng)急處置工作。

篇8

此次以美國為源頭的金融危機使得我國宏觀經(jīng)濟的外部環(huán)境更顯嚴(yán)峻,在貿(mào)易層面上對我國的經(jīng)濟產(chǎn)生了重要的影響，但是并沒有給我國的經(jīng)濟給予致命的打擊,這主要得益于我國當(dāng)前的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管制度以及嚴(yán)格的防火墻措施使得風(fēng)險相對難以在各個行業(yè)間進行傳遞,保證了金融體系的穩(wěn)健運營。

1.中國金融管制的特點

中國的金融管制模式經(jīng)歷了全面的計劃控制到1979至1984年資源控制型金融管制以及到現(xiàn)在保持一定政府控制的前提下,逐漸向市場化轉(zhuǎn)型三個發(fā)展階段,逐漸形成了以《中國人民銀行法》為核心的立法體系及分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理為原則的監(jiān)管模式。具體表現(xiàn)在以下三個方面：

一是分業(yè)監(jiān)管的金融管理體制。從1998年至2003年,中國相繼建立了證券業(yè)監(jiān)督管理委員會、保險業(yè)監(jiān)督管理委員會和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會三家行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。至此,銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分工明確、互相協(xié)調(diào)的金融分工監(jiān)管體制正式確立；

二是以《中國人民銀行法》為核心的金融法制體系的建立。隨著我國金融改革的深入和金融形勢的變化,在調(diào)控金融風(fēng)險、金融監(jiān)管專業(yè)化趨勢的要求下,我國建立和完善了金融監(jiān)管法律框架,相繼出臺了《中國人民銀行法》、《保險法》、《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《外匯管理條例》等金融法律法規(guī),確立了以公開、公平、公正為價值取向的行業(yè)監(jiān)督管理制度。

三是在監(jiān)管內(nèi)容上強化合規(guī)性等方面的監(jiān)管。在金融監(jiān)管內(nèi)容方面,目前的金融監(jiān)管重點在于對金融機構(gòu)的審批和業(yè)務(wù)經(jīng)營的合規(guī)性及明確規(guī)定金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍上,要求金融機構(gòu)只能在規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展經(jīng)營活動,違反規(guī)章就要受到嚴(yán)厲的行政處罰。

2.中國金融管制中存在的主要問題

中國金融業(yè)的政府管制目前也存在一些問題,具體表現(xiàn)在以下兩個方面:

一是行政化的計劃控制體制明顯。主要體現(xiàn)在賦予了金融監(jiān)管一定的職責(zé)和權(quán)力,但在具體的監(jiān)管實踐中,政府的行政權(quán)力突出,并且立法、司法體系相對薄弱,行政當(dāng)局可以通過各種方式干預(yù)、影響金融機構(gòu)的行為,居于實際上的主導(dǎo)地位;

二是金融法規(guī)體系尚不健全。目前中國金融法律體系仍存在不少問題,無法保證金融活動合理、有效、規(guī)范地實施。首先,隨著領(lǐng)域的擴展和金融服務(wù)的擴大,相應(yīng)的法制建設(shè)卻相對滯后,使得現(xiàn)有金融法律尚不能完全規(guī)范所有的金融市場主體和市場行為。其次,專業(yè)性的法律層次低,其中關(guān)于金融監(jiān)管的大法不少,但操作性強的法律、法規(guī)缺位情況嚴(yán)重。如監(jiān)管規(guī)章不夠全面,缺乏相應(yīng)的實施細(xì)則。

二、后金融危機時代我國的政策選擇

金融危機爆發(fā)以后,中央也出臺了一系列健全金融調(diào)控和金融監(jiān)管體系的政策。

第一,提高了對金融風(fēng)險監(jiān)管的認(rèn)識。美國金融危機爆發(fā)后,我國出臺了《國家金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》,央行、證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于支持金融服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的若干意見》,明確各部委應(yīng)加強金融風(fēng)險監(jiān)測和評估,進一步提高金融風(fēng)險預(yù)警能力,切實防范系統(tǒng)性風(fēng)險。

第二,提出了加強功能監(jiān)管、審慎監(jiān)管,強化資本金約束和流動性管理,完善市場信息披露的制度,加強了風(fēng)險預(yù)警機制。

第三，加強了信息溝通和協(xié)調(diào)。金融危機爆發(fā)后,中央銀行加強了與各監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào),也加強了與歐美及周邊有關(guān)國家和地區(qū)監(jiān)管當(dāng)局的密切聯(lián)系。同時,提出了建立健全金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制,建立完善金融控股公司和交叉性金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管制度。

第四，加強對資產(chǎn)證券化、理財?shù)冉鹑谘苌返谋O(jiān)管。金融危機后,發(fā)改委及監(jiān)管當(dāng)局制定了一系列完善金融市場及金融監(jiān)管的政策,主要包括:推進利率市場化改革,建立健全主要由市場供求決定的利率形成機制;深化人民幣匯率形成機制改革,增強匯率彈性;建立健全跨境資本流動監(jiān)管體制。

三、我國金融管制體制改革方向

目前我國的金融監(jiān)管水平與金融市場的發(fā)展還不成熟。

為了有效的防范金融風(fēng)險,保持金融市場的穩(wěn)定,我們應(yīng)該吸取海內(nèi)外的經(jīng)驗教訓(xùn),進一步完善金融監(jiān)管體系。為此必須做到:

1.完善關(guān)于金融監(jiān)管的法律體系。一個國家金融體系要想穩(wěn)定地運行,最根本的保證就是監(jiān)管的法律要先于金融業(yè)的發(fā)展,這樣才可以有效的減少先發(fā)生再治理的不必要的成本浪費問題。

2.逐步完善金融監(jiān)管體系。金融監(jiān)管體系的建立是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,展望我國金融體系的構(gòu)建,主要應(yīng)從以下幾個方面入手:

（1）在分業(yè)經(jīng)營的前提下,逐步構(gòu)建監(jiān)管機構(gòu)之間的合作機制。目前,我國的金融監(jiān)管仍處于向市場化轉(zhuǎn)型的階段,實行分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的體制適合我國金融市場發(fā)展的國情,但是,隨著金融創(chuàng)新與金融市場的開放,分業(yè)監(jiān)管體制下的空白區(qū)越來越大,因此,我國三大金融監(jiān)管機構(gòu)必須加快建立部門間信息交流共享通道,同時加強各種監(jiān)管資源的有效整合,提高金融監(jiān)管的效率和效益。

篇9

關(guān)鍵詞：消防應(yīng)急；管理；救援機制

中圖分類號：TU998.1 文獻標(biāo)識碼：A

引言

近幾年來，我國的社會發(fā)展速度非?？?，但不可避免的是，在發(fā)展過程中，會受一些人為或自然因素的影響，發(fā)生一些災(zāi)害，而要及時的降低這些災(zāi)害所帶來的損失，就要加強消防應(yīng)急管理救援機制建設(shè)。從人員、設(shè)備以及法律方面全面改善現(xiàn)有機制的不足，從根本上加強我國的消防應(yīng)急管理救援機制建設(shè)。

消防應(yīng)急管理救援機制建設(shè)的重要性

當(dāng)前，國務(wù)院正組織有關(guān)部門對我國應(yīng)急救援力量體系的架構(gòu)問題進行研究，我國已經(jīng)把應(yīng)急管理體制建設(shè)當(dāng)作構(gòu)建和諧社會的重要任務(wù)之一，應(yīng)急救援體制已經(jīng)成為政府行政改革的一個重要問題。我國現(xiàn)行應(yīng)急救援機制存在組織體制不完備、法制基礎(chǔ)不健全、保障系統(tǒng)不完善和運行機制不科學(xué)等問題，與現(xiàn)代應(yīng)急救援需要不適應(yīng)。如果救援不及時或處置不得當(dāng)，就會使生命財產(chǎn)遭到巨大的損失，甚至?xí)l(fā)一系列的社會問題，從“小災(zāi)”變?yōu)椤按箅y”。例如在汶川特大地震、青海玉樹地震的救援中，就突出了我國應(yīng)急救援體系存在的一些問題和缺陷。各國政府都應(yīng)及時有效應(yīng)對各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)災(zāi)害事故，因為它是公共服務(wù)職能的一項重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代社會文明的重要標(biāo)志。

2、消防應(yīng)急管理救援機制建設(shè)的不足

社會應(yīng)急救援是由多個部門組成的，由于沒有一個規(guī)范、統(tǒng)一的解決突發(fā)事件的應(yīng)急救援運行機制，各個部門基本上只是對發(fā)生在自己領(lǐng)域的應(yīng)急事件做出處理，就會耽誤救援的黃金時間，不利于人力、物力的最大化利用。

2.1、消防專業(yè)規(guī)劃性和執(zhí)行力的欠缺

作為建設(shè)規(guī)劃和土地部門，若在城市規(guī)劃中不能對消防及應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃進行有效的監(jiān)督，使其產(chǎn)生放任改建救援設(shè)施、應(yīng)急救援通道的占用等諸多問題，就會使得政府出臺的相應(yīng)的消防規(guī)劃方案成為一紙空談。

2.2、缺乏協(xié)調(diào)應(yīng)急救援聯(lián)動管理能力

突發(fā)災(zāi)害的救援強調(diào)的是快速性和時效性，消防部門在救援中常常會受到一些不利因素的制約，這就會使聯(lián)動機制出現(xiàn)落后的問題，特別是對轄區(qū)內(nèi)有些級別高于消防監(jiān)督管理機構(gòu)的單位或特殊企事業(yè)單位，很難制定相對有效的滅火預(yù)案和消防監(jiān)督檢查。這會使得救援部隊雖然到達現(xiàn)場卻無法明確的了解現(xiàn)場情況，造成非常差的聯(lián)動性，進而貽誤滅火戰(zhàn)機。

2.3、救援設(shè)備落后、投入量小

若對救援裝備的認(rèn)識欠缺，就會造成救援設(shè)備的投入減少，采用節(jié)省經(jīng)費的方法，這樣就不能夠使設(shè)備在災(zāi)害救援中被充分利用，進而對整個救援能力產(chǎn)生了影響。

2.4、應(yīng)急救援隊伍建設(shè)的不足

政府應(yīng)急機構(gòu)不能統(tǒng)一實施協(xié)調(diào)指揮，缺少預(yù)防和預(yù)警機制。跟據(jù)統(tǒng)計，我國目前各種應(yīng)急救援人員分散在多個行業(yè)和部門，并且網(wǎng)絡(luò)化的程度不高。消防部隊的日常災(zāi)害救援不能與應(yīng)急機制的運行相一致，只憑借消防隊的技術(shù)力量，還不能滿足作戰(zhàn)要求，這就會使得各部門很難發(fā)揮作用，不能有效地協(xié)調(diào)配置分散在其他部門的救災(zāi)資源。

3、加強消防應(yīng)急管理救援機制建設(shè)的措施

3.1、健全完善法律體系

我國目前還缺少一部綜合性的應(yīng)急管理法律，應(yīng)急救援工作還沒有上升到法律高度，因此，救援行動就會由于缺乏法律保障而無法發(fā)揮有效的功用。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中，沒有明確如何整合社會應(yīng)急救援力量。所以，必須完善應(yīng)對緊急情況的法律法規(guī)體系，制訂一部應(yīng)急管理的基本法，進一步完善應(yīng)對突發(fā)事件法律、法規(guī)體系，明確國家應(yīng)急管理架構(gòu)的法制基礎(chǔ)，明確各級政府應(yīng)急救援工作的權(quán)限和職能，明確國家應(yīng)急管理體制改革的原則、步驟以及目標(biāo)，確定應(yīng)急救援的范圍和對象，確定應(yīng)急救援投入的經(jīng)費，使應(yīng)急管理工作納入法制化的軌道，與國際接軌。

3.2、提高消防部隊?wèi)?yīng)急救援能力

當(dāng)今時代是科技強國的時代，在加強消防應(yīng)急救援實戰(zhàn)訓(xùn)練的同時，要以知識技能培訓(xùn)為主導(dǎo)，用知識去武裝消防應(yīng)急救援人員的頭腦，用實戰(zhàn)訓(xùn)練來豐富他們的經(jīng)驗和增強其應(yīng)變能力，打造出一支綜合素質(zhì)高戰(zhàn)斗力強的主力隊伍。通過已有經(jīng)驗和模擬實驗數(shù)據(jù)場景，預(yù)先做出應(yīng)對各種災(zāi)害事故搶險救援的方案，然后在調(diào)查分析的基礎(chǔ)上確定方案的可行性，定期組織應(yīng)急救援的實戰(zhàn)訓(xùn)練演習(xí)，并結(jié)合地方，堅持從“實戰(zhàn)”出發(fā)做針對性訓(xùn)練，把理念的東西轉(zhuǎn)化到實戰(zhàn)中，做到預(yù)防和實戰(zhàn)的兩手準(zhǔn)備，保持隊伍的作戰(zhàn)力。消防應(yīng)急救援任務(wù)是復(fù)雜多變的，對知識技能的要求很全面，加強部隊文化知識的學(xué)習(xí)，開展各種讀書活動，為部隊創(chuàng)造一個“學(xué)習(xí)型”的環(huán)境是十分重要的。

圖1應(yīng)急救援協(xié)調(diào)管理機制的聯(lián)動處置流程

3.3、提高消防應(yīng)急救援資源使用效率

構(gòu)建強有力的保障體系為城市應(yīng)急救援聯(lián)動機制順利有效運行奠定堅實的基礎(chǔ)，要及時處置各類事故災(zāi)害，使社會快速恢復(fù)，平穩(wěn)穩(wěn)定。各級政府應(yīng)該提高各部門以及社會組織參與應(yīng)急工作的主動性和積極性，進行整合資源，發(fā)揮其優(yōu)勢，進而對資源的布局、配置、優(yōu)化、儲備、調(diào)用等方面形成具體規(guī)劃，并制定出形對應(yīng)的措施和辦法。充分做好物資資源、資金資源、人力資源、技術(shù)資源、信息資源、設(shè)施資源以及特殊資源等的保障工作，這是應(yīng)急救援聯(lián)動機制的動力源。我們應(yīng)該逐漸完善縣級以上政府的應(yīng)急救援組織指揮體系建設(shè)，同時，建立國家級和省級區(qū)域應(yīng)急救援中心，理順參與應(yīng)急救援的各救援力量、各軍隊和各部門的關(guān)系，科學(xué)劃分指揮層次與指揮權(quán)限，有效合理配置應(yīng)急資源，形成“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急救援機制。

圖2 交通應(yīng)急事件救援過程的時間進程示意圖

3.4、加大消防設(shè)備的經(jīng)費投入

改革開放以來，全球經(jīng)濟一體化發(fā)展的不斷深入，我國的綜合實力大大增強。加大對消防部隊經(jīng)費的投入，建立穩(wěn)定的社會應(yīng)急救援經(jīng)費保障機制，是符合國情的政策。我們可以根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，按照不同地方的實際情況投入相應(yīng)的經(jīng)費，讓錢用在刀刃上，避免造成經(jīng)費分撥的不合理。與此同時，要為消防部隊配備科技含量高的精良救援設(shè)備，逐步實現(xiàn)從消防特勤隊伍到合同制消防隊伍都能裝配功能齊全的器材裝備，并定期為他們演示如何熟練運用這些設(shè)備，以適應(yīng)社會應(yīng)急救援的需要。

3.5、加強國民應(yīng)急救援宣傳教育

我國救援力量薄弱，主要原因是人民群眾缺乏應(yīng)急救援意識，一旦發(fā)生危險，缺乏經(jīng)驗，盲目跟從，使危險升級。我們可以通過電視公益廣告，用形象的動畫宣傳方式宣傳防災(zāi)減災(zāi)的政策法規(guī)，增強國民防災(zāi)減災(zāi)的法制意識，明確公民的義務(wù)；還可以定期組織社區(qū)志愿者學(xué)習(xí)搶險救災(zāi)和應(yīng)急救援的相關(guān)知識，并通過演習(xí)對國民有針對性地訓(xùn)練逃生方法，讓防災(zāi)減災(zāi)活動全民參與，以提高全民危機意識和自救能力。通過積極有效的宣傳教育、真正讓預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害事故成為全社會共同關(guān)注的問題。

3.6、建立統(tǒng)一高效的指揮體系

隨著時代的發(fā)展，社會突發(fā)災(zāi)害越來越頻繁，并錯綜復(fù)雜，只有建立高度統(tǒng)一的應(yīng)急救援指揮調(diào)度中心才能面對突如其來災(zāi)害。這是一種“同分結(jié)合”的方法。平日里各部門各司其職，遇到救援事件時由指揮調(diào)度中心統(tǒng)一指揮安排作戰(zhàn)，做出最優(yōu)的配置。比如有的城市利用網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化的集成技術(shù)把 110、120、119、122 等資源連為一體，成立“應(yīng)急聯(lián)動中心”就是比較好的嘗試，值得借鑒。但是，在社會應(yīng)急救援的力量中，要明確消防部隊的主體地位。毫無疑問，由于消防部隊對作戰(zhàn)人員嚴(yán)格的管理和全面的培養(yǎng)，他們良好的專業(yè)質(zhì)素、齊備精良的裝備、應(yīng)對突發(fā)事件處理的經(jīng)驗和技巧以及心理綜合素質(zhì)等方面都是最突出的。

結(jié)語

總而言之，建立和完善消防應(yīng)急救援機制非常重要。要結(jié)合我國的國情，不斷的調(diào)整機制，明確各職能部門的職責(zé)使命、任務(wù)分工，制定出科學(xué)合理的消防應(yīng)急救援機制，進而維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟繁榮發(fā)展。

參考文獻：

篇10

挑戰(zhàn)一

環(huán)境資源立法理念滯后，母法缺失，體系凌亂，法制效果欠佳

改革開放以來，我國環(huán)境資源立法取得了巨大的成就，專門的環(huán)境資源法律已達30來部，的環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)已有1400余項。然而另一方面，受“救火式”立法理念的影響，現(xiàn)有立法缺乏頂層設(shè)計、宏觀規(guī)劃和整體協(xié)調(diào)，以致“立法重復(fù)”、“立法沖突”和“量大質(zhì)次”等粗制濫造的現(xiàn)象比比皆是，環(huán)境資源問題整體仍在惡化。一是《環(huán)境保護法》基本法地位缺失，環(huán)境資源立法群龍無首、各自為戰(zhàn)。二是環(huán)境資源立法偏輕偏重，缺乏整體觀和全局觀。譬如，重污染防治輕生態(tài)保護、重城市輕農(nóng)村，重農(nóng)耕用地輕生態(tài)用地等。最典型的是，現(xiàn)行的《土地管理法》不惜利用“占補平衡”犧牲林地、草地、濕地等來填補征占的耕地，以致“土地保護”淪落為“耕地保護”。

為此，有必要樹立生態(tài)系統(tǒng)管理和生態(tài)產(chǎn)品的理念，推進法律“生態(tài)化”工作，制定統(tǒng)一的《生態(tài)法》基本法，科學(xué)構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的立法體系。

所謂生態(tài)系統(tǒng)管理，是指在對生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)和功能過程加以充分理解的基礎(chǔ)上，制定適應(yīng)性的管理策略，以恢復(fù)或維持生態(tài)系統(tǒng)的整體性和可持續(xù)性。譬如將耕地、林地、濕地等進行一體化的保護。所謂生態(tài)產(chǎn)品，是指生態(tài)系統(tǒng)所生產(chǎn)和提供的各種自然要素及其組合體，如作為人類生產(chǎn)生活支持基礎(chǔ)的良好人居環(huán)境，可調(diào)節(jié)生態(tài)平衡、保障生態(tài)再生力的生態(tài)環(huán)境要素及其組合體等。生態(tài)產(chǎn)品對人類具有直接或間接的生態(tài)服務(wù)功能，如調(diào)節(jié)氣候、納污凈化、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙和景觀審美等。人類需求既包括對農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品的需求，也包括對清新空氣、清潔水源、宜人氣候等生態(tài)產(chǎn)品的需求，具體則體現(xiàn)為各種環(huán)境利益。生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，從本質(zhì)上看即是合理分配和保護各類生態(tài)產(chǎn)品。

生態(tài)文明法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)超越環(huán)境資源法制建設(shè)的老套路，樹立生態(tài)系統(tǒng)管理和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的理念，站在生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)文明的高度，對現(xiàn)行立法體系進行“生態(tài)化”的改造，構(gòu)建適合我國國情的生態(tài)文明建設(shè)立法體系。

第一，廢棄只重視污染防治的《環(huán)境保護法》，制定作為生態(tài)文明法制建設(shè)基本法的《生態(tài)法》。當(dāng)然，《生態(tài)法》應(yīng)當(dāng)超越污染防治的小環(huán)保觀，建立全面規(guī)制污染防治、資源節(jié)約和生態(tài)保護的大環(huán)保觀，站在生態(tài)系統(tǒng)管理的高度，對人居環(huán)境、自然資源和生態(tài)環(huán)境進行一體化的保護。

第二，健全和完善由污染防治法、資源保護法和生態(tài)保護法為基礎(chǔ)的生態(tài)文明建設(shè)立法體系。一是要制定《土壤污染防治法》、《環(huán)境損害賠償法》、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃法》、《生態(tài)補償條例》、《濕地保護條例》等新法。二是要修改舊法。重點是：修改《大氣污染防治法》，切實建立和健全地方政府的空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)機制，實行重點區(qū)域聯(lián)防制度防治區(qū)域性污染，特別是要對PM2.5的防控進行專章規(guī)定，如淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化能源利用結(jié)構(gòu)和強化機動車的污染防治等；修改《水污染防治法》和《水法》，建立以水功能分區(qū)為基礎(chǔ)的分級分類管理制度體系，提高對水量的合理分配和水質(zhì)的有力保護；修改《土地管理法》，對耕地、林地、濕地和草地進行一體化的保護；修改《環(huán)境影響評價法》，建立戰(zhàn)略環(huán)境影響評價和環(huán)境風(fēng)險評價制度。

第三，對民法、行政法、刑法和經(jīng)濟法等傳統(tǒng)部門法進行“生態(tài)化”的改造，確認(rèn)環(huán)境權(quán)益，使所有的法律握指成拳，形成生態(tài)文明法制建設(shè)的整體合力。需特別指出的是，對傳統(tǒng)部門法的“生態(tài)化”，并不僅僅指在形式上規(guī)定環(huán)境資源保護的法律條款，而是要求在精神上能遵循生態(tài)系統(tǒng)管理的準(zhǔn)則，并真正確認(rèn)和保護生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能所代表的環(huán)境利益。譬如，《刑法修正案（八）》第338條將“重大環(huán)境污染事故罪”改為“污染環(huán)境罪”，直接確認(rèn)環(huán)境利益為環(huán)境犯罪的客體，就是法律生態(tài)化十分成功的例子。當(dāng)前，亟須在民事立法上確立生態(tài)損害賠償制度。

挑戰(zhàn)二

公眾參與的動力機制渠道不暢，環(huán)境糾紛和環(huán)境與日俱增

近年來，我國的環(huán)境糾紛日益增多，然而，真正通過司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%。對于環(huán)境糾紛，群眾之所以寧愿選擇或舉報投訴等途徑解決，而不愿選擇司法途徑，主要原因在于很難證明污染行為與所生損害之間的因果關(guān)系，以致環(huán)境訴訟遭遇“舉證難”、“審判難”等巨大困境。此外，最近以來，環(huán)境也頻頻爆發(fā)。典型的環(huán)境如，廈門“PX事件”（2007年）、廣州“垃圾焚燒廠選址事件”（2009年）、浙江“海寧事件”（2011年）、寧波“PX事件”（2012年）等。這些爆發(fā)的主要原因是，人民缺乏或難以通過法律手段參與環(huán)境行政決策程序切實維護自身權(quán)益，最終只能走上街頭表達訴求，從而引發(fā)種種，威脅社會的和諧與穩(wěn)定。

為此，有必要在憲法和法律上確認(rèn)環(huán)境權(quán)，并規(guī)定環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境訴訟權(quán)等派生性權(quán)利，為公眾參與環(huán)境保護提供堅實的權(quán)利基礎(chǔ)和有效的制度通道，加強公眾維護自身權(quán)益的能力和水平，充分運用環(huán)境法治的社會動力。

第一，環(huán)境權(quán)是人類面對生態(tài)危機而提出的新型權(quán)利需求，是生態(tài)文明時代的代表性權(quán)利。正如農(nóng)業(yè)文明時代的典型權(quán)利為地權(quán)，工業(yè)文明時代的典型權(quán)利為工業(yè)產(chǎn)權(quán)（主要為知識產(chǎn)權(quán)中的專利權(quán)），生態(tài)文明時代的典型權(quán)利則為環(huán)境權(quán)。為此，我們應(yīng)當(dāng)通過確認(rèn)和保護環(huán)境權(quán)，來推進生態(tài)文明建設(shè)。

第二，環(huán)境權(quán)能為公眾參與環(huán)境保護提供堅實的權(quán)利基礎(chǔ)和廣闊的維權(quán)通道。這是因為在公民的人身和財產(chǎn)尚未因污染或破壞而發(fā)生實質(zhì)損害的階段，公民就可以環(huán)境質(zhì)量低于或極有可能低于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為由，提起環(huán)境權(quán)訴訟（包括民事訴訟和行政訴訟），從而及時對違法的排污企業(yè)予以有效打擊。此外，以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)的訴訟，能將“污染行為——環(huán)境質(zhì)量受損——人身和財產(chǎn)受損”的復(fù)雜因果關(guān)系證明簡化為“污染行為——環(huán)境質(zhì)量受損”的簡單因果關(guān)系證明，從而大大降低環(huán)境侵害因果關(guān)系的證明難度，推動環(huán)境維權(quán)走出困境和尷尬。

截至目前，已有美國、法國、俄羅斯、韓國、土耳其、智利、剛果、菲律賓等60多個發(fā)達國家和發(fā)展中國家的憲法和環(huán)境法確認(rèn)了環(huán)境權(quán)。作為生態(tài)文明新思想發(fā)源地的全球第二大經(jīng)濟體，我國理應(yīng)借鑒世界各國的先進經(jīng)驗，順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的時代需要，在憲法和法律上確認(rèn)環(huán)境權(quán)，并具體規(guī)定保障其實現(xiàn)的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境訴權(quán)等派生性權(quán)利。建議《憲法》第26條修改為“國家推行生態(tài)文明建設(shè)，保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，維護公民環(huán)境權(quán)益，促進可持續(xù)發(fā)展。”

挑戰(zhàn)三

只重視污染排放管理、環(huán)境質(zhì)量管理等常規(guī)管理，忽視環(huán)境風(fēng)險管理，重大環(huán)境突發(fā)事件頻頻爆發(fā)

據(jù)統(tǒng)計，自1993年以來，我國已發(fā)生近3萬起突發(fā)環(huán)境事件，其中重、特大突發(fā)環(huán)境事件1000多起，突發(fā)環(huán)境事件已成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要問題。從制度上分析上述現(xiàn)象的根本原因主要有二：一是現(xiàn)行環(huán)境立法只重視常規(guī)環(huán)境管理，忽視了環(huán)境風(fēng)險管理工作。體現(xiàn)最為突出的是《環(huán)境影響評價制度》，只規(guī)定常規(guī)的環(huán)境影響評價，對于環(huán)境風(fēng)險的評估和預(yù)防控制問題只字未提。二是環(huán)境風(fēng)險管理法律責(zé)任制度欠缺或不當(dāng)，缺乏恢復(fù)環(huán)境、賠償損害等民事責(zé)任的規(guī)定，形成了“企業(yè)出事，政府處置，群眾受害”的被動局面。

為此，國家應(yīng)跳出“污染排放管理”和“環(huán)境質(zhì)量管理”等常規(guī)管理舊有思維，樹立“環(huán)境風(fēng)險管理”的意識，確認(rèn)風(fēng)險預(yù)防的基本原則，健全和完善環(huán)境風(fēng)險管理的制度體系。所謂環(huán)境風(fēng)險管理，指根據(jù)環(huán)境風(fēng)險評價（ERA）的結(jié)果，依法制定風(fēng)險防范、安全管理、風(fēng)險減緩以及風(fēng)險應(yīng)急措施并付諸實施，從而達到降低或消除環(huán)境風(fēng)險，保護人群健康與生態(tài)系統(tǒng)安全的目的，具體包括環(huán)境污染、生物安全（如外來物種入侵）以及生態(tài)安全（如地面塌陷）等方面的環(huán)境風(fēng)險管理。環(huán)境風(fēng)險管理以“不發(fā)生事故”為目標(biāo)，以風(fēng)險識別為基礎(chǔ)，風(fēng)險大小決定了不同的管理應(yīng)對策略，因此，應(yīng)對策略的決策程序更為科學(xué)和客觀，基于風(fēng)險識別所作出的應(yīng)對策略也更具前瞻性和預(yù)警性，便于在環(huán)境風(fēng)險尚未發(fā)生或發(fā)生的初始階段采取針對性措施，防患于未然。為此，務(wù)須將風(fēng)險預(yù)防原則確認(rèn)為生態(tài)文明建設(shè)法律體系的基本原則。應(yīng)修改現(xiàn)行環(huán)境資源立法，健全和完善環(huán)境風(fēng)險管理的制度體系。譬如，修改《環(huán)境影響評價法》，規(guī)定環(huán)境風(fēng)險評價制度；修改《水污染防治法》等立法，規(guī)定環(huán)境風(fēng)險事故肇事者恢復(fù)環(huán)境、賠償損失的環(huán)境民事責(zé)任等。

挑戰(zhàn)四

法律責(zé)任不嚴(yán)，監(jiān)督失范，地方保護主義盛行，環(huán)境違法行為盛囂塵上

所謂法治，是指已成立的法律獲得普遍的遵從，而大家所遵從的法律本身又是制定良好的。然而，我國的環(huán)境法律法規(guī)并未獲得普遍的遵從，環(huán)境違法行為隨處可見，地方保護主義也是盛行不止。究其制度原因，主要是因為：一是責(zé)任不嚴(yán)，“守法成本高，違法成本低”現(xiàn)象嚴(yán)重，現(xiàn)有立法逆向鼓勵違法。這主要體現(xiàn)為環(huán)境行政強制措施欠缺，環(huán)境違法責(zé)任過輕，如罰款限額過低，不能有效威懾違法行為。譬如，在2010年福建紫金礦業(yè)污染事故中，紫金山金銅礦一審判決被處以3000萬元罰金，被福建省環(huán)境保護廳行政處罰956.31萬元，這些罰款對2009年利潤總額達到50億元的紫金礦業(yè)只能算是九牛一毛，隔靴搔癢。二是重企業(yè)義務(wù)，輕政府責(zé)任。這集中體現(xiàn)為在環(huán)境立法中只重視對企業(yè)的管理和控制，而忽視對政府的監(jiān)督和約束。為此，有必要在法律上強化對企業(yè)的違法責(zé)任，規(guī)定凍結(jié)、扣押等環(huán)境行政強制措施和“按日計罰”、環(huán)境行政拘留等法律責(zé)任，提升法律的威懾性和權(quán)威性。此外，還應(yīng)健全和完善環(huán)境信息公開制度、公眾參與環(huán)境行政決策制度以及環(huán)境行政復(fù)議和行政訴訟制度，尤其是建立環(huán)境公益訴訟制度，加強對政府及其環(huán)保職能部門的約束和監(jiān)督。

挑戰(zhàn)五

生態(tài)文明法治建設(shè)缺乏戰(zhàn)略導(dǎo)向和政策指引，猶如盲人探路

生態(tài)文明建設(shè)是一項偉大的系統(tǒng)工程，但是到底該如何進行，許多人心中并不清楚。這就使得生態(tài)文明法制建設(shè)很可能由于缺乏方向和行動方案而陷入困境，難以迅速取得突破性進展。為此建議：第一，借鑒珠海市的經(jīng)驗，在《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》和《全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010～2020年）》等環(huán)境資源規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定《全國生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》，明確我國生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、指標(biāo)體系、主體、方式、步驟、實施保障等方面的內(nèi)容。2012年11月，珠海市人大已通過了《珠海市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃（2010～2020年）》。按照規(guī)劃，2020年前珠海將通過財政投入、吸引社會資本等方式，在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域投資1900億元，重點建設(shè)10項綜合建設(shè)項目和62項細(xì)分工程，在生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)文化、生態(tài)人居、生態(tài)制度等方面為全國生態(tài)文明建設(shè)進行探索，積累經(jīng)驗。第二，借鑒2004年《全面推進依法行政實施綱要》的經(jīng)驗，制定《全面推進生態(tài)文明建設(shè)實施綱要》，全面規(guī)定生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、主體、職責(zé)、步驟、保障措施等方面的內(nèi)容，為生態(tài)文明法制建設(shè)指明方向，明確任務(wù)，確保我國生態(tài)文明的早日實現(xiàn)。