導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究報(bào)告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

1財(cái)政支農(nóng)支出存在的問(wèn)題

自改革開(kāi)放以來(lái)，縱觀我國(guó)出臺(tái)的農(nóng)業(yè)政策，可以發(fā)現(xiàn)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入在農(nóng)業(yè)政策的整個(gè)體系中具有重要作用。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)民的收入增加困難，副業(yè)增長(zhǎng)放慢，農(nóng)村諸多事業(yè)停滯等問(wèn)題成為“三農(nóng)”問(wèn)題的聚焦點(diǎn)，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入就更加突出其重要性。然而，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入存有總支出不足，結(jié)構(gòu)不盡合理等問(wèn)題，且財(cái)政農(nóng)業(yè)投資從農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)民增收的效益方面看并不高。

1.1國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資規(guī)模支出總額不足

這個(gè)問(wèn)題主要體現(xiàn)在財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的總體規(guī)模雖然不斷擴(kuò)大，但財(cái)政農(nóng)業(yè)投入占財(cái)政總支出的比例一直在下降，在1978～2014年間，除了1978年，1979年，1980年，1991年，1992年和1998年財(cái)政農(nóng)業(yè)投入占總支出比例相對(duì)較高外，剩下的年份都是不高；國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入增長(zhǎng)幅度大多數(shù)年份都低于財(cái)政收入的增長(zhǎng)，進(jìn)一步提高增長(zhǎng)速度有空間；財(cái)政農(nóng)業(yè)投入占財(cái)政支出的比重，總是低于農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國(guó)GDP的比例。

1.2財(cái)政農(nóng)業(yè)投資在農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)民增收方面收益不高

研究表明，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入和農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)之間有很強(qiáng)的相關(guān)性，盡管他們的增長(zhǎng)是非平穩(wěn)的，但長(zhǎng)期來(lái)看，財(cái)政農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)、農(nóng)民增收的穩(wěn)定有一定的協(xié)同平衡關(guān)系的互動(dòng)，財(cái)政農(nóng)業(yè)資金投入每有1％的增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值就有0.12％的增長(zhǎng)，農(nóng)民收入就將有0.45％增長(zhǎng)?？傮w而言，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，但財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，從農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)、農(nóng)民增收方面看效益并不高。

1.3財(cái)政投入的結(jié)構(gòu)不合理

支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和林業(yè)、水利氣象部門(mén)等費(fèi)用不合理。在支持農(nóng)村生產(chǎn)支出里面，雖然有較高的占有率支出，實(shí)際在很大程度上是由于增加非農(nóng)業(yè)投入支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所造成的。在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利和氣象部門(mén)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用中，一方面事業(yè)性支出嚴(yán)重?cái)D占了生產(chǎn)性支出，從而影響資本的實(shí)際效率；另一方面，工資和有關(guān)福利性花費(fèi)迅速崛起，而業(yè)務(wù)基金和其他基金緩慢增長(zhǎng)，這樣的結(jié)構(gòu)直接削弱財(cái)政支持農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支出的份額較低，并呈下降趨勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)投入不足，農(nóng)業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)保持了較低水平，這限制了財(cái)政農(nóng)業(yè)投資在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)效應(yīng)，影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用嚴(yán)重不足。研究資料表明，1978～1984年，農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用總支出比重由0.70％～1.54％；以后波動(dòng)在0.5～0.7％之間，幅度不大，并且徘徊在低位的范圍，這就難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。

2財(cái)政支農(nóng)支出政策建議

2.1繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模

增強(qiáng)其貢獻(xiàn)的農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)的附加值。各級(jí)政府要認(rèn)真落實(shí)涉農(nóng)責(zé)任，確保支農(nóng)資金的有序發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政支出總額的比重。一方面，要逐步提高對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出的總體水平，保證國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)；另一方面，對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持應(yīng)該是創(chuàng)新的方式，使用補(bǔ)貼，貼息，擔(dān)保，項(xiàng)目申報(bào)，稅收減免等手段，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)金融的指導(dǎo)作用，杠桿效應(yīng)和放大。

2.2優(yōu)化改善財(cái)政支農(nóng)支出的結(jié)構(gòu)

最大限度發(fā)揮財(cái)政支出作用。研究表明，事業(yè)費(fèi)支出對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和效果并沒(méi)有顯著作用，對(duì)增加農(nóng)民收入可能有作用，但效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)生產(chǎn)性支出。因此，各地區(qū)應(yīng)大幅削減支出，把有限的財(cái)政資源用在更高的產(chǎn)出和生產(chǎn)性支出上。如農(nóng)業(yè)相關(guān)的機(jī)構(gòu)可以簡(jiǎn)化，合并重復(fù)設(shè)置部門(mén)，人員分流，減少行政開(kāi)支，提高管理效率，使支農(nóng)資金過(guò)于分散，難以形成合力的情況得以改觀。

2.3財(cái)政支農(nóng)政策加快轉(zhuǎn)型

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段，國(guó)家的財(cái)政資金有了質(zhì)的飛躍，因而財(cái)政資金支農(nóng)的投入要著眼于投入直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)上，充分發(fā)揮財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)支持的政策性作用。

篇2

關(guān)鍵詞：三農(nóng)政策；缺陷；彌補(bǔ)

中國(guó)的農(nóng)村在公共服務(wù)、社會(huì)福利、生活水平、經(jīng)濟(jì)狀況與城市相比差距很大，中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率與其他產(chǎn)業(yè)相比非常低下，中國(guó)的農(nóng)民收入與城市居民相比少的可憐（不足城市居民人均收入的1/3），城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征明顯，矛盾突出。“三農(nóng)”問(wèn)題已成為中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的重要屏障之一，若不加以解決，中國(guó)的小康社會(huì)將難以實(shí)現(xiàn)。目前盡管影響中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題解決的因素較多，但財(cái)政支持力度不足、政策錯(cuò)位和缺陷較大，不乏是其中重要因素之一。

一、“三農(nóng)”上的財(cái)政政策缺陷

（一）財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度不足，支農(nóng)支出比重逐年下降

1950～1994年，國(guó)家直接來(lái)自農(nóng)業(yè)的稅收收入2733億元（不包括正常收費(fèi)、“三提五統(tǒng)”、“亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資”等），同期向農(nóng)業(yè)投入5346億元，同期通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差間接取得大約20100億元，加減后國(guó)家提取農(nóng)業(yè)剩余凈額達(dá)17487億元，合計(jì)占農(nóng)業(yè)GDP的25.5%.另?yè)?jù)資料顯示，1979～2000年，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差（1.6～1.8萬(wàn)億元）、農(nóng)村儲(chǔ)蓄流失（550～600億元）、土地資源直接損失（1.7～2萬(wàn)億元）三項(xiàng)使農(nóng)民為此付出了約3.4～3.9萬(wàn)億元。由此可見(jiàn)，在中國(guó)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的過(guò)程中，農(nóng)村是貢獻(xiàn)最大的區(qū)域，農(nóng)業(yè)是貢獻(xiàn)最大的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是貢獻(xiàn)最大的群體。中國(guó)“三農(nóng)”積累受到盤(pán)剝，而對(duì)“三農(nóng)”的反哺卻很小，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收受到嚴(yán)重的影響。據(jù)測(cè)算，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)的綜合支持量只有2%，而許多發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)本國(guó)的農(nóng)業(yè)支持水平很高，1996～1998年，美國(guó)的農(nóng)業(yè)支持量為9.5%、歐共體為25%、日本為41%、加拿大為15%，屬于發(fā)展中國(guó)家的墨西哥也達(dá)到了34%.1978年我國(guó)財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重為13.43%，2000年則降為7.75%（見(jiàn)表1）。如果把本來(lái)屬于教育事業(yè)費(fèi)的部分剔除，這一比例還會(huì)降低。2000年31個(gè)省區(qū)市地方財(cái)政支援農(nóng)村支出為249.11億元，僅占地方財(cái)政總支出的2.7%.

表1國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出

年份197819801985199019911992199519992000

數(shù)額(億元)150.66149.95153.62307.84347.57376.02574.931085.81231.54

比重(%)13.4312.27.669.9810.2610.058.438.237.75

（二）財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)民直接受益的支出較少

我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開(kāi)支部分大體維持在60%左右，教育支出和農(nóng)業(yè)科技支出較少。2001年國(guó)家對(duì)農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重只有19.38%，2001年國(guó)民經(jīng)濟(jì)按行業(yè)分的基本建設(shè)投資中農(nóng)林牧漁業(yè)僅占2.93%，其中更新改造投資僅占各行業(yè)總額的0.36%.在財(cái)政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中，用于大中型水利建設(shè)比重較大，農(nóng)民直接可以受益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小，況且水利、生態(tài)建設(shè)的受益對(duì)象不僅僅局限于農(nóng)業(yè)，財(cái)政用于這些方面的投資一直全部統(tǒng)計(jì)在農(nóng)業(yè)投入中，在一定程度上夸大了政府農(nóng)業(yè)投資規(guī)模，并且政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投資多采用有償?shù)姆绞?，增加了還款的負(fù)擔(dān)。2000年全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段預(yù)算撥款僅占全部經(jīng)費(fèi)的65.7%，農(nóng)村教育費(fèi)附加、農(nóng)村教育集資和學(xué)雜費(fèi)收入三項(xiàng)占35.3%.據(jù)2001年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，中國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，而中央、省、縣三級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的比例分別占2%、11%、9%.若把鄉(xiāng)鎮(zhèn)上繳縣級(jí)財(cái)政的收入計(jì)算在內(nèi)，實(shí)際上最終由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育投資約占農(nóng)村義務(wù)教育總投資的80%～90%.農(nóng)村教育投入不足，農(nóng)民素質(zhì)提高滯后于科技發(fā)展速度。嚴(yán)重影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需要，制約了農(nóng)民向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。農(nóng)民素質(zhì)低已成為現(xiàn)代知識(shí)經(jīng)濟(jì)、科技經(jīng)濟(jì)和信息社會(huì)制約農(nóng)民增收的關(guān)鍵。中國(guó)的農(nóng)業(yè)已開(kāi)始從提高農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，滿足人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量不斷增長(zhǎng)的需要，在此基礎(chǔ)上增加農(nóng)民收入，轉(zhuǎn)向提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，維持農(nóng)業(yè)高速發(fā)展，滿足人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和種類要求，在此基礎(chǔ)上增加農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)將從物質(zhì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，科技進(jìn)步是必要條件。我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的科技投入遠(yuǎn)低于對(duì)非農(nóng)的科技投入?！捌呶濉逼陂g財(cái)政的農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)支出從2.7億元增長(zhǎng)到3.11億元，年均增長(zhǎng)2.87%，同期整個(gè)科技三項(xiàng)費(fèi)年均增長(zhǎng)5%：“八五”期間財(cái)政的農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)支出從2.93億元增長(zhǎng)到3億元，年均增長(zhǎng)0.47%，同期整個(gè)科技三項(xiàng)費(fèi)年均增長(zhǎng)13.2%.1979～1996年間，農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)占整個(gè)科技三項(xiàng)費(fèi)的比重由5.35%下降到2.88%.1996年我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)科技投資強(qiáng)度不及發(fā)達(dá)國(guó)家平均數(shù)的1/10，也不到30個(gè)最低收入國(guó)家平均數(shù)的1/3.目前我國(guó)每年對(duì)農(nóng)業(yè)的科研投入占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.25%，而發(fā)達(dá)國(guó)家平均為2.37%，發(fā)展中國(guó)家平均為0.7%～1%.在較少農(nóng)業(yè)科技投資的條件下，投資結(jié)構(gòu)又不盡合理，資源開(kāi)發(fā)技術(shù)投資多于生態(tài)環(huán)保技術(shù)投資，基礎(chǔ)研究投資多于應(yīng)用研究投資。每年約有3000多項(xiàng)農(nóng)業(yè)科技成果，平均轉(zhuǎn)化率為30%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家為70%～80%.由于農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用成本高于預(yù)期收入，加之農(nóng)民資金短缺，農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)高而信貸支持不足，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺位，以及農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系不健全，機(jī)制不靈活，經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員素質(zhì)不高等，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技含量低，制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而制約了農(nóng)民的增收。

（三）財(cái)政補(bǔ)貼方式不合理，農(nóng)民得到的實(shí)惠較少

總體上來(lái)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)支持水平與支持力度，與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力有很大的關(guān)系，尤其是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)通過(guò)財(cái)政預(yù)算支持農(nóng)業(yè)規(guī)模的影響程度更大。但是，從農(nóng)業(yè)支持來(lái)源或者承擔(dān)者來(lái)說(shuō)，可能是納稅人，也可能是消費(fèi)者。因此，除了財(cái)政預(yù)算途徑支持農(nóng)業(yè)外，還可以通過(guò)價(jià)格支持由消費(fèi)者承擔(dān)的方式對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，即實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。通過(guò)價(jià)格干預(yù)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是很多國(guó)家支持農(nóng)業(yè)的主要方式。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為受益對(duì)象的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一般通過(guò)以下兩種途徑實(shí)現(xiàn)：其一，通過(guò)財(cái)政預(yù)算直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，費(fèi)用承擔(dān)者是納稅人；其二，通過(guò)政府干預(yù)價(jià)格，使農(nóng)產(chǎn)品銷售價(jià)格對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有利，一般以國(guó)際市場(chǎng)為參照系，高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格的差價(jià)部分，可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼由納稅人負(fù)擔(dān)，也可以通過(guò)放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品的銷售價(jià)由消費(fèi)者承擔(dān)。盡管主要發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式的選擇上總體趨于削弱價(jià)格干預(yù)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持，但目前價(jià)格干預(yù)仍然是這些國(guó)家實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要途徑。1999～2001年間，OECD成員、澳大利亞、美國(guó)、日本和韓國(guó)由消費(fèi)者承擔(dān)的價(jià)格干預(yù)而實(shí)現(xiàn)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持總量的比重分別為：64%、9%、36%、90%、95%.日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入總額中有60%來(lái)自政府補(bǔ)貼；2000年美國(guó)對(duì)小麥的直接補(bǔ)貼每噸45美元，玉米為27美元，歐盟對(duì)每噸谷物的補(bǔ)貼為55美元。我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼主要是在流通環(huán)節(jié)，價(jià)格干預(yù)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為負(fù)數(shù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者受益較少，基本上是消費(fèi)者受益。目前財(cái)政用于農(nóng)村的支出約1/3是農(nóng)產(chǎn)品政策補(bǔ)貼（糧價(jià)補(bǔ)貼和糧食風(fēng)險(xiǎn)基金），僅這1/3支出還多數(shù)是直接用于流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，最終落到農(nóng)民頭上的實(shí)惠不足50%.據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心《調(diào)查研究報(bào)告》2002年第54號(hào)的數(shù)據(jù)顯示，如果收購(gòu)糧食一年內(nèi)銷售不出去，政府保護(hù)收購(gòu)的補(bǔ)貼支出與農(nóng)民受益之比為5：1；如果連續(xù)三年銷售不出去，其比例上升到15：1.由此可見(jiàn)，財(cái)政支農(nóng)支出比重低并下降，投入結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善的投資不足，財(cái)政補(bǔ)貼方式不當(dāng)，制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民增收的基礎(chǔ)，影響了農(nóng)民的增收速度。

（四）農(nóng)業(yè)稅制顯失公平，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民得不到休養(yǎng)生息

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后時(shí)期，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下設(shè)計(jì)的稅制，從建立時(shí)基本上就是以獲取財(cái)政收入和糧食儲(chǔ)備為目的。隨著農(nóng)業(yè)收入通過(guò)稅收、收費(fèi)、工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差等形式轉(zhuǎn)移到工業(yè)，促進(jìn)了工業(yè)發(fā)展，工業(yè)很快占據(jù)了經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位，但農(nóng)業(yè)稅制仍未改變，只是稅收由實(shí)物稅轉(zhuǎn)向貨幣稅（折征代金）。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，重新審視農(nóng)業(yè)稅制，農(nóng)業(yè)稅制與現(xiàn)代稅制的“公平與效率”原則大相徑庭，農(nóng)業(yè)稅收的超額負(fù)擔(dān)（農(nóng)民的相對(duì)負(fù)擔(dān)過(guò)重和對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面影響）表現(xiàn)的尤為突出。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)稅稅率為7%，附加為20%，合計(jì)稅負(fù)為8.4%，沒(méi)有起征點(diǎn)，也沒(méi)有扣除額，農(nóng)民稅負(fù)明顯偏高。如果把農(nóng)民上繳的稅費(fèi)看成是個(gè)人所得稅的話，農(nóng)民稅負(fù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)居民的稅負(fù)，城鄉(xiāng)名義負(fù)擔(dān)相差4倍以上。若從農(nóng)民繳納的各種直接和間接稅費(fèi)、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差等綜合計(jì)算，農(nóng)業(yè)的宏觀負(fù)擔(dān)率（農(nóng)業(yè)上繳的收入/農(nóng)業(yè)GDP）約為25%～30%，而財(cái)政預(yù)算收入占整個(gè)GDP比重則在20%以下。農(nóng)業(yè)稅是一種四不象的稅收。其一，城鎮(zhèn)工商稅收中的流轉(zhuǎn)稅收以商品銷售額和非商品營(yíng)業(yè)額（貨幣收入額）為征稅對(duì)象，而農(nóng)業(yè)稅按農(nóng)業(yè)總收入征稅，農(nóng)業(yè)總收入按常年產(chǎn)量核定，農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品無(wú)論是否實(shí)現(xiàn)銷售，取得貨幣收入，都要按核定的常年產(chǎn)量折算成貨幣繳稅。其二，城鎮(zhèn)的所得稅收，主要是以純貨幣所得為征稅對(duì)象，而農(nóng)業(yè)稅是以未扣除任何成本費(fèi)用的總收益為征稅對(duì)象。城鎮(zhèn)所得稅所得額的計(jì)算通常是取得的貨幣收入，工廠的庫(kù)存商品在未銷售之前，既不征收流轉(zhuǎn)稅，也不征收所得稅。農(nóng)業(yè)總收益的計(jì)算既包括貨幣收入，又包括實(shí)物收入，并且主要是實(shí)物收入。農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品即使放在家中，沒(méi)有取得貨幣收入，也要計(jì)算總收益繳納農(nóng)業(yè)稅。

二、財(cái)政政策缺陷的彌補(bǔ)

（一）增加支農(nóng)資金的絕對(duì)量，提高財(cái)政支農(nóng)支出的比重

《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：“國(guó)家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”。這一規(guī)定為增加農(nóng)業(yè)投入提供了法律保障。現(xiàn)實(shí)情況下，關(guān)鍵是各級(jí)政府預(yù)算必須遵守《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定，一是嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定，加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督，確保農(nóng)業(yè)支出的法定增長(zhǎng)；二是科學(xué)界定農(nóng)業(yè)支出的范圍，把農(nóng)業(yè)直接受益的支出列入財(cái)政支農(nóng)的統(tǒng)計(jì)范圍，剔除其他與農(nóng)業(yè)非直接相關(guān)的支出或超出農(nóng)業(yè)本身受益的支出，使農(nóng)業(yè)支出和農(nóng)民增收緊密的掛起鉤來(lái)。三是把各級(jí)政府的各部門(mén)預(yù)算外資金（特別是農(nóng)口的預(yù)算外資金）納入預(yù)算，增加預(yù)算資金總量，做大支農(nóng)資金總量，在遵循法定農(nóng)業(yè)支出比例的基礎(chǔ)上，增加支農(nóng)支出的絕對(duì)量。同時(shí)應(yīng)加快支農(nóng)支出的國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，防止和杜絕轉(zhuǎn)移支付下的支農(nóng)資金層層截留改變用途的現(xiàn)象，確保支農(nóng)資金的實(shí)際使用量；全面實(shí)施支農(nóng)支出的政府采購(gòu)制度，節(jié)約支農(nóng)資金，相對(duì)增加支農(nóng)資金，提高支農(nóng)支出的管理效率。

（二）優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，提高支農(nóng)支出效益

在優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)上，一是大力壓縮農(nóng)業(yè)支出中的養(yǎng)人支出，增加農(nóng)業(yè)建設(shè)支出。二是增加農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施支出，特別是增加農(nóng)業(yè)科技開(kāi)發(fā)和技術(shù)推廣的支出，健全農(nóng)村社會(huì)服務(wù)化體系并將之落到實(shí)處。據(jù)測(cè)算政府對(duì)農(nóng)業(yè)科技每增加1元投入，可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加11.87元，減少農(nóng)牧戶9.35元投入；政府每增加1元農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，可減少農(nóng)牧戶物質(zhì)費(fèi)用5.31元；而農(nóng)牧戶自身每增加投入1元物質(zhì)費(fèi)用，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值僅增加1.27元。三是增加增強(qiáng)農(nóng)民增收本領(lǐng)的農(nóng)村教育支出，包括義務(wù)教育和農(nóng)民培訓(xùn)教育，改善農(nóng)村的教育條件，提高教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化。我國(guó)農(nóng)村的教育條件和教育水平總體上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，農(nóng)村的大學(xué)升學(xué)率極低，通過(guò)教育途徑實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移速度非常慢。另外，“十五”計(jì)劃綱要和黨的“十六大”提出的國(guó)民終身教育體系，對(duì)政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，可通過(guò)財(cái)政撥款解決培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)；對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，可通過(guò)沒(méi)有成本的社會(huì)招聘和極少的培訓(xùn)費(fèi)用解決人員素質(zhì)提高問(wèn)題，而對(duì)農(nóng)村而言，農(nóng)民只能固定在土地上，農(nóng)民的繼續(xù)教育是一個(gè)空白，除了落后的農(nóng)村義務(wù)教育外，農(nóng)民素質(zhì)的提高基本上沒(méi)有其他途徑。通過(guò)增加農(nóng)村教育支出，使更多的農(nóng)民在素質(zhì)上符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，符合從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的需要。據(jù)測(cè)算政府每增加1元農(nóng)村教育，可減少農(nóng)牧戶物質(zhì)費(fèi)用6.64元。四是逐步實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，增加對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障支出，給予農(nóng)民市民待遇，解除農(nóng)民的后顧之憂，增加消費(fèi)刺激經(jīng)濟(jì)，增加生產(chǎn)投入，形成收入增長(zhǎng)的良性循環(huán)。

（三）在WTO規(guī)則的“綠箱政策”下，最大限度的對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施補(bǔ)貼政策

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，必須加快農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式的改革。一是明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重點(diǎn)，減少流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，增加生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼。二是將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接發(fā)放到農(nóng)民手中。三是將取消農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼節(jié)省下來(lái)的財(cái)政資金和流通環(huán)節(jié)減少下來(lái)的補(bǔ)貼中的一部分，轉(zhuǎn)投到政府對(duì)農(nóng)業(yè)的一般服務(wù)領(lǐng)域，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的公共品的供給。四是把財(cái)政的直接農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)的政策性保險(xiǎn)補(bǔ)貼有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，把財(cái)政預(yù)算途徑由承擔(dān)的補(bǔ)貼方式與非財(cái)政預(yù)算途徑由消費(fèi)者承擔(dān)的補(bǔ)貼方式有機(jī)的結(jié)合起來(lái)。五是按市場(chǎng)規(guī)則提高糧食的收購(gòu)價(jià)格，運(yùn)用糧食風(fēng)險(xiǎn)基金保護(hù)糧食價(jià)格。

（四）改革農(nóng)業(yè)稅制，建立城鄉(xiāng)一體化的稅收體系

在稅收上，要賦予農(nóng)村的城市稅收待遇，賦予農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的稅收待遇，賦予農(nóng)民的市民稅收待遇。目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅收入僅占2.17萬(wàn)億財(cái)政收入的5%左右，政府已決定在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，不僅是必要的，也是可行的。具體來(lái)說(shuō)：

1.取消農(nóng)業(yè)稅，開(kāi)征農(nóng)產(chǎn)品增值稅。一是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的要求。把農(nóng)產(chǎn)品作為商品，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)商品生產(chǎn)，使農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，改良品種，提高質(zhì)量，提高技術(shù)含量和附加值，提高農(nóng)業(yè)盈利水平，讓農(nóng)民在追求增加貨幣收入的目標(biāo)中，自動(dòng)調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為和自發(fā)調(diào)整組織形式，參與整個(gè)社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)福利的最大化，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要達(dá)到的效果。農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品通過(guò)市場(chǎng)銷售，實(shí)現(xiàn)了銷售收入，才具備了納稅義務(wù)，繳納商品稅。這就解決了農(nóng)民口糧、農(nóng)民自己儲(chǔ)備糧、農(nóng)產(chǎn)品作為深加工原料儲(chǔ)備，尚未實(shí)現(xiàn)貨幣收入就繳納稅收的不合理問(wèn)題。二是符合現(xiàn)代財(cái)政收入的形式要求。自然經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政收入形式是貨幣、實(shí)物、勞役，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政收入形式只有貨幣一種形式。農(nóng)產(chǎn)品只有實(shí)現(xiàn)了銷售，取得了貨幣收入，才能上繳財(cái)政收入，這就解決了農(nóng)民尚未取得貨幣收入，卻要將農(nóng)產(chǎn)品折算成貨幣交納農(nóng)業(yè)稅的不合理問(wèn)題，解決了農(nóng)民無(wú)錢(qián)繳稅而不得不拖交和抗交稅款的問(wèn)題。三是符合稅制公平原則。農(nóng)業(yè)與工業(yè)都是生產(chǎn)有形商品的產(chǎn)業(yè)，實(shí)行商品課稅，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下產(chǎn)業(yè)稅制公平具體體現(xiàn)。農(nóng)民作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，開(kāi)征與其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者相同的稅種，也是稅制公平的客觀要求。應(yīng)當(dāng)指出，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品課征增值稅時(shí)，不是以農(nóng)戶為納稅人，而是以生產(chǎn)并銷售農(nóng)產(chǎn)品，有增值收入的單位和個(gè)人為納稅人。根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品的不同種類和不同盈利水平，制定不同增值稅率的同時(shí)，應(yīng)借鑒國(guó)外的做法，采取低稅率、減免稅和其他一些特殊的照顧政策。我國(guó)目前應(yīng)把糧食生產(chǎn)和流通放在首要的位置，實(shí)施更加優(yōu)惠的增值稅，確保人口大國(guó)的糧食供給，穩(wěn)定社會(huì)生活。

2.取消農(nóng)業(yè)稅，開(kāi)征農(nóng)業(yè)純收益所得稅，按照從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得的貨幣收入扣除經(jīng)營(yíng)成本、費(fèi)用和損失后的余額，計(jì)算征收所得稅，體現(xiàn)了有所得交稅，無(wú)所得不交稅，所得的多多交稅，所得的少少交稅的稅收公平原則。對(duì)于非農(nóng)的經(jīng)營(yíng)所得理應(yīng)按現(xiàn)行所得稅制征稅。鑒于農(nóng)業(yè)收益水平低和農(nóng)產(chǎn)品變現(xiàn)難的實(shí)際情況，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收，可對(duì)農(nóng)業(yè)純收益實(shí)行超額累進(jìn)稅率，或?qū)嵭懈咂鹫鼽c(diǎn)（或免征額）的比例稅率，并且稅率應(yīng)低于非農(nóng)所得稅稅率，以便體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間的稅收公平原則。對(duì)農(nóng)業(yè)純收益征收所得稅，應(yīng)把企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅區(qū)分開(kāi)來(lái)。對(duì)于規(guī)?；?jīng)營(yíng)、組織化程度較高、具有農(nóng)業(yè)企業(yè)性質(zhì)的單位實(shí)行企業(yè)所得稅，對(duì)于單干的農(nóng)民和農(nóng)戶實(shí)行個(gè)人所得稅制。從中國(guó)目前的農(nóng)民收入水平來(lái)看，絕大部分農(nóng)民將被排除在個(gè)人所得稅之外，這體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民稅收上的公平，同時(shí)也體現(xiàn)了農(nóng)民非農(nóng)收益和農(nóng)業(yè)收益之間的稅收公平。目前對(duì)農(nóng)民外出務(wù)工收益可按城鎮(zhèn)職工收益征稅辦法進(jìn)行稅收管理，對(duì)務(wù)農(nóng)純收益可借鑒國(guó)外的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)課稅法，即以確定的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)所得作為基準(zhǔn)，結(jié)合土地面積情況計(jì)算農(nóng)業(yè)所得，作為課稅的依據(jù)。

3.取消農(nóng)業(yè)稅，開(kāi)征土地使用稅。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅，從其征收方式上看具有土地資源稅的性質(zhì)，更象地租。但是農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅土地面積通常是種植土地面積（不包括農(nóng)民的自留地和不在冊(cè)的土地—開(kāi)荒造田），并且按常年產(chǎn)量征稅，這與規(guī)范的土地稅相比差距較大。從農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅依據(jù)看具有混合稅制的性質(zhì)，既包括種植業(yè)的收入，也包括非種植業(yè)的農(nóng)業(yè)其他項(xiàng)目的折算收入；既包括農(nóng)業(yè)增值收入，也包括農(nóng)業(yè)企業(yè)所得收入和農(nóng)民個(gè)人所得收入。實(shí)施農(nóng)業(yè)土地稅制就是對(duì)農(nóng)業(yè)征收增值稅和所得稅的同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)用地開(kāi)征土地使用稅。我國(guó)已對(duì)非農(nóng)業(yè)用地開(kāi)征了土地使用稅，農(nóng)業(yè)用地屬于減免范圍。取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)耕地、園地、林地、牧草地、水產(chǎn)養(yǎng)殖用地等分類分級(jí)分檔征收土地使用稅，符合稅收公平與效率原則。一是誰(shuí)占用誰(shuí)交稅，征稅對(duì)象明顯易查，征收成本低。二是計(jì)稅土地范圍擴(kuò)大，稅源穩(wěn)定，有利于財(cái)政收入。三是隨著土地用途的改變和土地面積的核實(shí)，有效的解決現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅有稅無(wú)地和有地?zé)o稅的不合理狀況。四是對(duì)農(nóng)業(yè)用地實(shí)行較低的稅額，有利于保護(hù)農(nóng)業(yè)土地資源，促進(jìn)土地的合理利用。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策的實(shí)施，土地的集中和收益水平的提高，土地使用稅將成為重要的資源稅或財(cái)產(chǎn)稅，我國(guó)的稅收體系將更加完善。

參考文獻(xiàn)：

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篇3

1.1解決農(nóng)村“三農(nóng)”問(wèn)題（農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民）是新一屆政府施政的一大重點(diǎn)。“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)途徑是培育和完善農(nóng)村要素市場(chǎng)、推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，保持農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。所有這些都直接或間接依賴于農(nóng)村金融的發(fā)展和支持。

1.2然而我國(guó)農(nóng)村金融的發(fā)展存在很大問(wèn)題，現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一、農(nóng)村正規(guī)金融市場(chǎng)組織不完善，無(wú)法為農(nóng)村提供較好的金融服務(wù)……從1999年開(kāi)始，全國(guó)上千家農(nóng)村基金會(huì)全部關(guān)閉；四大國(guó)有銀行大規(guī)模撤并31000多家地縣以下基層機(jī)構(gòu)，目前仍在農(nóng)村開(kāi)展業(yè)務(wù)的國(guó)有銀行分支機(jī)構(gòu)寥寥無(wú)幾；農(nóng)村的郵政儲(chǔ)蓄只吸收儲(chǔ)蓄不發(fā)放貸款。因此現(xiàn)在農(nóng)村剩下的只有農(nóng)村信用合作社。但是，由于各種原因（政府干預(yù)、管制限制以及歷史包袱），整個(gè)信用社為“三農(nóng)”提供的金融服務(wù)能力同樣非常有限。第二、不僅農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)無(wú)法向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供足夠的金融服務(wù)，而且事實(shí)上成為農(nóng)村資金外流的渠道。例如，近年來(lái)全國(guó)郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)吸收的存款全部存在中央銀行，中央銀行又貸款給農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金專項(xiàng)用于農(nóng)副產(chǎn)品的收購(gòu)，這兩塊資金幾乎相抵。到2002年11月底，全國(guó)農(nóng)村信用社吸收各項(xiàng)存款19469億元，各項(xiàng)貸款14117億元，兩者差5352億元，其中有價(jià)證券及投資1812億元，凈存放中央銀行684億元，拆借給其他金融機(jī)構(gòu)1152億元，加上其他一些因素計(jì)算，估計(jì)從農(nóng)村流出資金約3000億元（夏斌，2003）。第三，由于貨幣管理當(dāng)局對(duì)一切非正規(guī)金融持嚴(yán)厲管制的態(tài)度，因此民間金融仍然處于初級(jí)發(fā)育階段，無(wú)法進(jìn)一步擴(kuò)展規(guī)模和經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)，從而只能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民提供簡(jiǎn)單的金融服務(wù)，無(wú)法充分滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民的融資需求。

1.3總之，缺乏合適有效的金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村和農(nóng)民提供金融服務(wù)、無(wú)法滿足后者的融資需求構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)村金融發(fā)展的困境，也是阻礙農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢的主要原因之一。

2、農(nóng)村金融體制改革和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的構(gòu)成

2.1農(nóng)村金融體制改革的演化

自1979年開(kāi)始市場(chǎng)化改革以來(lái)，為了配合整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、金融市場(chǎng)化的發(fā)展，農(nóng)村金融體制也進(jìn)行了一系列的改革，基本上經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：

第一階段：1979～1993.這一階段的主要改革措施和政策方案主要是恢復(fù)和成立新的金融機(jī)構(gòu)，形成農(nóng)村金融市場(chǎng)組織的多元化和競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。包括①1979年恢復(fù)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，并改變了傳統(tǒng)的運(yùn)作目標(biāo)，明確提出大力支持農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)，提高資金使用效益；②隨著體制的瓦解，農(nóng)村信用合作社也重新恢復(fù)了名義上的合作金融組織地位。農(nóng)村信用合作社也不是農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)，但它接受中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的管理；③放開(kāi)了對(duì)民間信用的管制，允許民間自由借貸，允許成立民間合作金融組織，例如80年代末首先在四川省成立的農(nóng)村信用合作基金會(huì)。同時(shí)允許成立的還有一些農(nóng)業(yè)企業(yè)的財(cái)務(wù)公司，企業(yè)集資異?；钴S；④允許多種融資方式并存，包括了存款、貸款、債券、股票、基金、票據(jù)貼現(xiàn)、信托、租賃等多種信用手段。

第二個(gè)階段：1994～1996.在第一階段改革的基礎(chǔ)上，這一階段的改革更明確了改革的目標(biāo)和思路，提出了要建立一個(gè)能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供及時(shí)、有效服務(wù)的金融體系的口號(hào)。[1]更具體地說(shuō)，這一農(nóng)村金融體系包括以工商企業(yè)為主要服務(wù)對(duì)象的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)（中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行），主要為農(nóng)戶服務(wù)的合作金融機(jī)構(gòu)（中國(guó)農(nóng)村信用合作社），支持整個(gè)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、保證國(guó)家農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)以及體現(xiàn)并實(shí)施其它國(guó)家政策的政策性金融機(jī)構(gòu)（中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）。為此①于1994年成立中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，試圖通過(guò)該銀行的建立將政策性金融業(yè)務(wù)從中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社業(yè)務(wù)中剝離出來(lái)；②加快了中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化的步伐，包括全面推行經(jīng)營(yíng)目標(biāo)責(zé)任制，對(duì)信貸資金進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，集中管理貸款的審批權(quán)限，等等；③繼續(xù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村信用社商業(yè)化改革。根據(jù)國(guó)務(wù)院1994年關(guān)于金融體制改革的決定，計(jì)劃在1994年基本完成縣聯(lián)社的組建工作，1995年大量組建農(nóng)村信用合作銀行。不過(guò)，實(shí)際進(jìn)度大大落后于這一階段所設(shè)計(jì)的目標(biāo)。另外一個(gè)重要的政策變化就是規(guī)定農(nóng)村信用合作社不再受中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行管理，農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)管理，改由縣聯(lián)社負(fù)責(zé)；對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)督管理，由中國(guó)人民銀行直接承擔(dān)。

第三個(gè)階段：1997～。在經(jīng)歷了亞洲金融危機(jī)和1997年開(kāi)始的通貨緊縮后，在強(qiáng)調(diào)繼續(xù)深化金融體制改革的同時(shí)，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的控制也開(kāi)始受到重視，客觀上強(qiáng)化了農(nóng)村信用合作社對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的壟斷。主要體現(xiàn)在：①開(kāi)始在國(guó)有專業(yè)銀行中推行貸款責(zé)任制；②收縮國(guó)有專業(yè)銀行戰(zhàn)線。1997年中央金融工作會(huì)議確定了“各國(guó)有商業(yè)銀行收縮縣（及以下）機(jī)構(gòu)，發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的基本策略，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國(guó)有商業(yè)銀行開(kāi)始日漸收縮縣及縣以下機(jī)構(gòu)；③打擊各種非正規(guī)金融活動(dòng)，對(duì)民間金融行為進(jìn)行壓抑。1999年在全國(guó)范圍內(nèi)撤消農(nóng)村信用合作基金會(huì)，并對(duì)其進(jìn)行清算（Seesection2.2.2）；④將農(nóng)村金融體制改革的重點(diǎn)確定到對(duì)農(nóng)村信用合作社的改革上，且進(jìn)入2003年以來(lái)這一政策趨勢(shì)日益明顯且力度不斷加大。包括：放寬對(duì)農(nóng)村信用合作社貸款利率浮動(dòng)范圍的限制、加大國(guó)家財(cái)政投入以解決農(nóng)村信用合作社的不良資產(chǎn)問(wèn)題、推動(dòng)并深化信用合作社改革試點(diǎn)工作等等。2003年11月底8?。ㄊ校ㄕ憬⑸綎|、江西、貴州、吉林、重慶、陜西和江蘇）農(nóng)村信用社改革實(shí)施方案已經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，這標(biāo)志著深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作已進(jìn)入全面實(shí)施階段（SeeBox2.1）。

專欄2.1農(nóng)村信用合作社改革的最新進(jìn)展及其主要內(nèi)容

2003年6月27日中國(guó)國(guó)務(wù)院下發(fā)了《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱為《方案》）。《方案》提出了試點(diǎn)改革要解決的兩大主要問(wèn)題，以及對(duì)農(nóng)信社改革的四項(xiàng)支持政策。

兩大問(wèn)題：（1）改革農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度，確定不同的產(chǎn)權(quán)形式，以解決“誰(shuí)出資、誰(shuí)管理、出了問(wèn)題誰(shuí)負(fù)責(zé)”難題。產(chǎn)權(quán)改革的具體組織形式可以根據(jù)各地不同情況選擇不同的產(chǎn)權(quán)組織形式（包括股份制、股份合作制和合作制），不搞“一刀切”。具體而言，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)一體化程度較高、信用社資產(chǎn)規(guī)模較大且已商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的少數(shù)地區(qū)，可以組建股份制銀行機(jī)構(gòu)；在人口相對(duì)稠密或糧棉商品基地縣（市），可以以縣（市）為單位將信用社和縣（市）聯(lián)社各為法人改為統(tǒng)一法人；其他地區(qū)，可在完善合作制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、縣（市）聯(lián)社各為法人的體制；采取有效措施，通過(guò)降格、合并等手段，加大對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)信用社兼并和重組的步伐。對(duì)少數(shù)嚴(yán)重資不抵債、機(jī)構(gòu)設(shè)置在城區(qū)或城郊、支農(nóng)服務(wù)需求較少的信用社，可考慮按照《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》予以撤銷。（2）改革農(nóng)信社管理體制，明確規(guī)定由地方政府負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)信社的管理（包括使農(nóng)信社貸款投向符合國(guó)家政策要求、進(jìn)行人事管理等），由國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)（主要是銀監(jiān)會(huì)）依法實(shí)施監(jiān)管，但在微觀經(jīng)營(yíng)決策上由農(nóng)信社自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

四項(xiàng)支持政策。包括：（1）對(duì)虧損農(nóng)村信用社因執(zhí)行國(guó)家宏觀政策開(kāi)辦保值儲(chǔ)蓄而多支付保值貼補(bǔ)息給予補(bǔ)貼。具體辦法是，由財(cái)政部核定1994年至1997年期間農(nóng)村信用社實(shí)付保值貼補(bǔ)息數(shù)額，由國(guó)家財(cái)政分期予以撥補(bǔ)；（2）從2003年1月1日起至2005年底，對(duì)西部地區(qū)試點(diǎn)的農(nóng)村信用社一律暫免征收企業(yè)所得稅；對(duì)其他地區(qū)試點(diǎn)的農(nóng)村信用社，一律按其應(yīng)納稅額減半征收企業(yè)所得稅；從2003年1月1日起，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)所有農(nóng)村信用社的營(yíng)業(yè)稅按3％的稅率征收；（3）對(duì)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村信用社，可采取兩種方式給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持以解決農(nóng)信社不良資產(chǎn)問(wèn)題：一是由人民銀行按照2002年底實(shí)際資不抵債數(shù)額的50%，安排專項(xiàng)再貸款。專項(xiàng)再貸款利率按金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備金存款利率減半確定，期限根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的情況，可分為3年、5年和8年。專項(xiàng)再貸款由省級(jí)政府統(tǒng)借統(tǒng)還；二是由人民銀行發(fā)行專項(xiàng)中央銀行票據(jù)，用于置換農(nóng)村信用社的不良貸款，票據(jù)期限兩年，按適當(dāng)利率分年付息。這些票據(jù)不能流通、轉(zhuǎn)讓和抵押，可有條件提前兌付。這兩種方式由試點(diǎn)地區(qū)和農(nóng)村信用社選擇；*（4）在民間借貸比較活躍的地方，實(shí)行靈活的利率政策。允許農(nóng)村信用社貸款利率靈活浮動(dòng)，貸款利率可在基準(zhǔn)貸款利率的1倍至2倍范圍內(nèi)浮動(dòng)。對(duì)農(nóng)戶小額信用貸款利率不上浮，個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)較大的可小幅上浮（不超過(guò)1.2倍），對(duì)受災(zāi)地區(qū)的農(nóng)戶貸款，還可適當(dāng)下浮。

2003年11月底8省（市）（浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西和江蘇）農(nóng)村信用社改革實(shí)施方案已經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，這標(biāo)志著深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作已進(jìn)入全面實(shí)施階段。

*根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的宣布，為解決農(nóng)信社不良資產(chǎn)問(wèn)題的資金投入規(guī)模將達(dá)到1500億元。

2.2農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的組成

經(jīng)過(guò)近20多年的農(nóng)村金融體制改革，迄今為止形成了包括商業(yè)性、政策性、合作性金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的，以正規(guī)金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)、以農(nóng)村信用合作社為核心的農(nóng)村金融體系。這一金融體系的組織結(jié)構(gòu)如下圖所示：

圖1中國(guó)農(nóng)村金融體系的組織結(jié)構(gòu)

2.2.1正規(guī)金融

可以把受到中央貨幣當(dāng)局或者金融市場(chǎng)當(dāng)局監(jiān)管的那部分金融組織或者活動(dòng)稱為正規(guī)金融組織或活動(dòng)。中國(guó)農(nóng)村正規(guī)金融體系中主要包括以下幾個(gè)組成部分：

中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行于1979年重建，是中國(guó)四大國(guó)有商業(yè)銀行之一，也是四大行中分支機(jī)構(gòu)數(shù)量最多的一個(gè)銀行，其分支機(jī)構(gòu)幾乎遍布中國(guó)所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。到2001年底中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行擁有資產(chǎn)25279.90億元，4.5萬(wàn)家分支機(jī)構(gòu)并雇傭了49萬(wàn)名職工。農(nóng)業(yè)銀行重建的初衷是為了支持農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，但事實(shí)上農(nóng)行的業(yè)務(wù)基本與農(nóng)業(yè)農(nóng)戶并無(wú)直接關(guān)系，其貸款的絕大部分都投入了國(guó)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)（如糧食局和供銷社）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)。和其它國(guó)有商業(yè)銀行一樣，從80年代起中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行就一直進(jìn)行著商業(yè)化改革。但在1994年中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建立之前，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)兼具商業(yè)性和政策性，此后一部分政策性貸款業(yè)務(wù)，例如主要農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)貸款、扶貧貸款、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)貸款等政策性貸款被劃轉(zhuǎn)到中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。1997年后農(nóng)行政策性業(yè)務(wù)剝離速度加快，農(nóng)行的經(jīng)營(yíng)也日益強(qiáng)調(diào)以利潤(rùn)為核心。但迄今為止，農(nóng)行仍然有部分貸款具有政策性貸款的性質(zhì)（例如對(duì)供銷社的貸款、一部分扶貧貸款等等），農(nóng)行的日常經(jīng)營(yíng)也無(wú)法完全避免地方當(dāng)局的干預(yù)，這是農(nóng)行資產(chǎn)質(zhì)量在四大國(guó)有商業(yè)銀行中相對(duì)較低的主要原因。

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是1994年成立的一家政策性銀行，是農(nóng)村金融體制改革中為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政策性金融與商業(yè)性相分離的重大措施。農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)也不直接涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)戶，它的主要任務(wù)是承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的政策性金融業(yè)務(wù)并財(cái)政性支農(nóng)資金的撥付。隨著農(nóng)村市場(chǎng)化改革的不斷深入，農(nóng)發(fā)行的作用是十分有限的。到2001年末，農(nóng)發(fā)行擁有資產(chǎn)7698.53億元，2273家分支機(jī)構(gòu)以及近6萬(wàn)名職工。

中國(guó)農(nóng)村信用合作社農(nóng)村信用合作社是分支機(jī)構(gòu)最多的農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，分支機(jī)構(gòu)遍及幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至農(nóng)村，也是農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中唯一一個(gè)與農(nóng)業(yè)農(nóng)戶具有直接業(yè)務(wù)往來(lái)的金融機(jī)構(gòu)，是農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)提供金融服務(wù)的核心力量。2003年6月末農(nóng)信社農(nóng)業(yè)貸款余額6966億元，占全部正規(guī)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款總額的83.8％，比1996年末增加5483億元。直到80年代末90年代初，農(nóng)村信用合作社都是中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的農(nóng)村基層組織，大部分存款必須轉(zhuǎn)存到農(nóng)業(yè)銀行，從而信用合作社事實(shí)上成為了將農(nóng)戶存款引導(dǎo)到國(guó)家所支持的集體農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的一個(gè)主渠道。1996年后農(nóng)村信用合作社脫離農(nóng)業(yè)銀行的領(lǐng)導(dǎo)，而由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管。1996年國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定規(guī)定農(nóng)村信用合作社超過(guò)50％的貸款必須投向其成員。另外，超過(guò)3000元以上的貸款必須有抵押品保證。1999年農(nóng)村信用合作社被允許向農(nóng)戶發(fā)放消費(fèi)型貸款，主要用于房屋建造、教育和醫(yī)療貸款。迄今為止，農(nóng)村信用合作社的經(jīng)營(yíng)范圍并沒(méi)有受到限制，可以涉及包括生產(chǎn)、消費(fèi)以及商業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，可以向農(nóng)戶、私營(yíng)企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款。另外，考慮到農(nóng)村貸款的高風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)，人民銀行允許農(nóng)村信用合作社的貸款利率擁有較其它商業(yè)銀行（包括中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行）更靈活的浮動(dòng)范圍，目前農(nóng)村信用合作社的1年期貸款利率的浮動(dòng)上限不能超過(guò)在中國(guó)人民銀行的規(guī)定利率50％。到2001年底，農(nóng)村信用合作社擁有資產(chǎn)16108億元，35529家地方分支機(jī)構(gòu)以及61.52萬(wàn)名職工。截止到2002年末，我國(guó)的農(nóng)村信用社法人機(jī)構(gòu)為4萬(wàn)家，各項(xiàng)存款1.98萬(wàn)億人民幣，各項(xiàng)貸款1.39萬(wàn)億人民幣，存貸款規(guī)模均據(jù)全國(guó)金融機(jī)構(gòu)第四位。目前農(nóng)信社是全國(guó)法人機(jī)構(gòu)最多、從業(yè)人員最多和城鄉(xiāng)分布最為廣泛的金融機(jī)構(gòu)（關(guān)于農(nóng)信社發(fā)展概況，SeeBox2.2.1-1）。

在其它農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中，農(nóng)村商業(yè)銀行屬于股份制銀行，目前只有張家港、常熟和江陰農(nóng)村商業(yè)銀行三家。三者成立于2001年底，均由原來(lái)的農(nóng)村信用社改造而成。

農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)只吸儲(chǔ)，再把儲(chǔ)蓄資金轉(zhuǎn)存入中央銀行，以轉(zhuǎn)存利率與吸儲(chǔ)利率差額作為其收益來(lái)源，2003年8月后這一資金運(yùn)行格局有所改變（ForDetails，SeeBox2.2.1-2）。除郵政儲(chǔ)蓄之外的上述其他金融機(jī)構(gòu)均由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管，有資格獲得中央銀行再貸款。例如，2001－2002年間人民銀行就對(duì)農(nóng)村信用社分別新增再貸款312億元和260億元。

專欄2.2.1-1中國(guó)農(nóng)村信用合作社的發(fā)展階段

第一階段（1951－1959）：1951年5月中國(guó)人民銀行總行召開(kāi)了第一次全國(guó)農(nóng)村金融工作會(huì)議，決定大力發(fā)展農(nóng)村信用社。到1957年底，全國(guó)共有農(nóng)村信用社88368個(gè)。這一時(shí)期的農(nóng)村信用社，資本金由農(nóng)民入股，干部由社員選舉，通過(guò)信貸活動(dòng)為社員的生產(chǎn)生活服務(wù)，基本保持了合作制的性質(zhì)。

第二階段（1959－1979）：由于政治上的原因，農(nóng)村信用社曾先后下放給、生產(chǎn)大隊(duì)管理，后來(lái)又交給貧下中農(nóng)管理，農(nóng)村信用社基本成為基層社隊(duì)的金融工具。

第三階段（1979－1996）：1984年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用社管理體制的報(bào)告》，提出把農(nóng)村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，在農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下，獨(dú)立自主地開(kāi)展存貸業(yè)務(wù)。成立了縣級(jí)聯(lián)社。這段時(shí)期農(nóng)村信用社成了農(nóng)業(yè)銀行的“基層機(jī)構(gòu)”，走上了“官辦”的道路，貸款大量投放鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民對(duì)信用社的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)失去監(jiān)督。

第四階段（1996－2003）：根據(jù)1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，從該年起農(nóng)信社改由中國(guó)人民銀行進(jìn)行監(jiān)管，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行不再對(duì)農(nóng)信社進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)管理，強(qiáng)調(diào)要按合作制重新規(guī)范農(nóng)信社，縣以上不再專設(shè)農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，要加強(qiáng)縣聯(lián)社建設(shè)并由其負(fù)責(zé)農(nóng)信社業(yè)務(wù)的管理。但在實(shí)踐中這些政策很少能夠予以落實(shí)。

第五階段（2003－）：為了解決農(nóng)信社改革中所遇到的各種問(wèn)題（SEESECTION3.1.2），從2003年底開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)信社試點(diǎn)改革（SeeBox2.1）。目前改革仍在進(jìn)行之中。

專欄2.2.1-2中國(guó)農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄及改革思路

在目前中國(guó)的政策性金融制度下，中央銀行用來(lái)自郵政儲(chǔ)蓄上存資金，以再貸款的方式借給農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。而且上存利率和再貸款利率是倒掛的，2002年2月后，郵政儲(chǔ)蓄存款利率為1.98%，上存利率為4.347%，再貸款綜合利率為3.015%.對(duì)郵政儲(chǔ)蓄支付高額存款利息，已經(jīng)成為央行沉重的財(cái)務(wù)包袱。

另外，郵政儲(chǔ)蓄的吸儲(chǔ)規(guī)模不斷上升，2000年期末余額為4578億元，2001年為5912億元，2002年扶搖直上至7376億元。郵政儲(chǔ)蓄在存款市場(chǎng)的份額在2002年底已達(dá)8.48%，成為僅次于四大國(guó)有商業(yè)銀行的第五大吸儲(chǔ)大戶。這無(wú)疑會(huì)限制農(nóng)信社的籌資能力（郵儲(chǔ)存款近8000億元中，約60％來(lái)自縣以下）。

為了解決以上問(wèn)題，央行采取了兩個(gè)措施：一是規(guī)定從2003年8月1日起，郵政儲(chǔ)蓄新增存款轉(zhuǎn)存人民銀行部分，按照金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備金存款利率（目前為1.89％）計(jì)付利息。這樣一來(lái)，郵政儲(chǔ)蓄不僅無(wú)法靠存貸利率差獲取利息收入，反而會(huì)有所倒貼；第二，為了對(duì)郵政儲(chǔ)蓄自2003年8月起的利息損失有所補(bǔ)償，央行同時(shí)規(guī)定自同期起郵政儲(chǔ)蓄新增存款可由郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)自主運(yùn)用于除貸款外的多種業(yè)務(wù)，例如可以在銀行間市場(chǎng)進(jìn)行債券買(mǎi)賣(mài)、與政策性銀行進(jìn)行業(yè)務(wù)合作，開(kāi)展部分中間業(yè)務(wù)、還可依程序申請(qǐng)成為國(guó)債、政策性金融債承銷團(tuán)成員。顯然，央行這種“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的改革只會(huì)進(jìn)一步加劇農(nóng)村資金的外流。

目前針對(duì)郵政儲(chǔ)蓄改革的各種爭(zhēng)論中，呼聲較高的一種方案是將郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)從郵政系統(tǒng)中獨(dú)立出來(lái)，創(chuàng)立單獨(dú)的郵政儲(chǔ)蓄銀行，不做直接面對(duì)企業(yè)的貸款業(yè)務(wù)，而將資金批發(fā)給其他金融機(jī)構(gòu)獲取利差（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所2003，以下稱國(guó)發(fā)方案）。這種方案的確可能會(huì)有利于郵政儲(chǔ)蓄提高資金的使用效率，但毫無(wú)疑問(wèn)，它同樣會(huì)加劇農(nóng)村資金的“非農(nóng)化”。至于創(chuàng)立農(nóng)村儲(chǔ)蓄銀行的想法（經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)2003年10月28日）則更不可行，它不僅不符合中央以農(nóng)信社改革為核心的農(nóng)村金融體制改革思路，而且其最終結(jié)果可能是重復(fù)并放大正規(guī)金融在農(nóng)村金融發(fā)展中所遇到的問(wèn)題。

我們的建議是在“國(guó)發(fā)方案”的基礎(chǔ)上，開(kāi)放農(nóng)村民間金融，并干脆直接取消農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)。這樣做有如下好處，一是由于沒(méi)有郵政儲(chǔ)蓄吸儲(chǔ)，農(nóng)村民間金融的放開(kāi)不會(huì)直接對(duì)農(nóng)信社的資金來(lái)源造成大規(guī)模的沖擊；二是開(kāi)放農(nóng)村民間金融既可以形成農(nóng)村金融的競(jìng)爭(zhēng)局面，又不致加劇農(nóng)村資金流向的“非農(nóng)化”（SeeSection5.2）；三是原“國(guó)發(fā)方案”中提高郵政儲(chǔ)蓄資金使用效益的好處仍然可以得到保留。

2.2.2非（準(zhǔn)）正規(guī)金融

非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織或活動(dòng)包括所有處于中央貨幣當(dāng)局或者金融市場(chǎng)當(dāng)局監(jiān)管之外發(fā)生的金融交易、貸款和存款行為。在農(nóng)村金融體制改革初期，非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織和活動(dòng)由于得到了經(jīng)濟(jì)管理當(dāng)局的默許甚至支持，一度非常活躍。但從90年代中期開(kāi)始，隨著農(nóng)村金融體制改革的重心逐漸轉(zhuǎn)向?qū)φ?guī)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化，中國(guó)人民銀行開(kāi)始加大了對(duì)非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織和活動(dòng)的管制力度，并終于在1999年解散了農(nóng)村合作基金會(huì)，從而結(jié)束了非（準(zhǔn)）正規(guī)金融的有組織狀態(tài)。

農(nóng)村合作基金會(huì)農(nóng)村合作基金會(huì)是80年代中期興起的準(zhǔn)正規(guī)金融組織，其經(jīng)營(yíng)資本主要依賴于農(nóng)戶的資金注入，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)歸農(nóng)業(yè)部而不是中國(guó)人民銀行管轄。到1996年農(nóng)村合作基金會(huì)的存款規(guī)模為農(nóng)村信用合作社的1/9.農(nóng)村合作基金會(huì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的融資需求提供了極大的支持，一項(xiàng)全國(guó)性的調(diào)查表明農(nóng)村合作基金會(huì)45％的貸款提供給了農(nóng)戶，24％的貸款提供給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這不僅大大超過(guò)了農(nóng)業(yè)銀行的相應(yīng)貸款比例，而且超過(guò)了農(nóng)村信用合作社的貸款中投入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的比例。由于農(nóng)村合作基金會(huì)不受貨幣當(dāng)局的利率管制，因此其貸款利率較農(nóng)村信用合作社更為靈活，貸款的平均收益也更高（Brandt，Park&Wang2001）。為了消除來(lái)自農(nóng)村合作基金會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)農(nóng)村信用合作社經(jīng)營(yíng)所造成的沖擊，1997年，當(dāng)局做出了清理整頓、關(guān)閉合并農(nóng)村合作基金會(huì)的決定。隨后的1998－1999年，包括村級(jí)基金會(huì)在內(nèi)的整個(gè)農(nóng)村合作基金會(huì)被徹底解散并進(jìn)行了清算。[2]

除農(nóng)村合作基金會(huì)外，非正規(guī)金融體系主要由親友之間的個(gè)人借貸行為、個(gè)人和企業(yè)團(tuán)體間的直接借款行為、經(jīng)濟(jì)服務(wù)部、金融服務(wù)部、高利貸、各種合會(huì)、私人錢(qián)莊等組成。經(jīng)濟(jì)服務(wù)部、金融服務(wù)部也是類似于信用合作組織，基本上均被取締。合會(huì)（國(guó)外稱輪轉(zhuǎn)基金）是各種金融會(huì)的統(tǒng)稱，通常建立在親情、鄉(xiāng)情等血緣、地緣關(guān)系基礎(chǔ)上，帶有互助合作性質(zhì)。圖1中除了部分小額信貸、不計(jì)息的親友借款和企業(yè)團(tuán)體間借款之外，根據(jù)國(guó)務(wù)院1998年7月頒布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》，其他金融組織或者活動(dòng)均屬于非法。

3、農(nóng)村金融改革對(duì)農(nóng)村金融的影響

3.1對(duì)正規(guī)金融的影響

1979年以來(lái)的農(nóng)村金融體制改革一直沿著使農(nóng)村正規(guī)金融商業(yè)化的目標(biāo)前進(jìn)，并在90年代中期后大大加快了商業(yè)化改革的速度和步伐。按照當(dāng)局的設(shè)想，商業(yè)化改革之后的農(nóng)村正規(guī)金融體系應(yīng)該更好地發(fā)揮支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的作用，然而正如我們?cè)诘谝还?jié)中所指出的那樣，迄今為止農(nóng)村正規(guī)金融并沒(méi)有很好地達(dá)到政策制訂者的預(yù)期。

3.1.1對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的影響盡管中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的大部分政策性貸款業(yè)務(wù)已經(jīng)劃歸給了1996年成立的中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，但農(nóng)行仍然承擔(dān)了許多政策性貸款業(yè)務(wù)（見(jiàn)2.2.1），這些貸款的管理均屬政策性金融管理范疇，無(wú)法免除政府職能部門(mén)的干預(yù)。農(nóng)行還必須根據(jù)政府的要求發(fā)放“救災(zāi)”貸款、“安定團(tuán)結(jié)”貸款等帶有明顯政策性性質(zhì)的貸款。這些貸款直接影響到農(nóng)行資產(chǎn)質(zhì)量。

商業(yè)化改革更直接影響到了農(nóng)行向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供融資服務(wù)的積極性，表現(xiàn)在以下幾個(gè)負(fù)面：①農(nóng)行的業(yè)務(wù)可以涉及幾乎所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制下，投資農(nóng)業(yè)的回報(bào)相對(duì)較低，因此農(nóng)行的貸款流向具有天然的“非農(nóng)化傾向”；②1997年中央金融工作會(huì)議確定“各國(guó)有商業(yè)銀行收縮縣（及縣以下）機(jī)構(gòu)，發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的基本策略以后，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國(guó)有商業(yè)銀行日漸收縮縣及縣以下機(jī)構(gòu)。1998年至2002年初，包括農(nóng)行在內(nèi)的四大國(guó)有商業(yè)銀行共撤并3.1萬(wàn)個(gè)縣及縣以下機(jī)構(gòu)，且撤并還在繼續(xù)。這樣一種組織結(jié)構(gòu)明顯加大了農(nóng)行向分散的中小農(nóng)戶以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行融資的成本，從而進(jìn)一步打擊了農(nóng)行提供農(nóng)業(yè)貸款的積極性；③雖然農(nóng)業(yè)銀行在大多數(shù)地區(qū)還設(shè)有縣級(jí)機(jī)構(gòu)，但由于貸款權(quán)的上收，很多分支機(jī)構(gòu)都是只存不貸，從而加大了農(nóng)村資金供需矛盾。

3.1.2對(duì)農(nóng)村信用合作社的影響中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行不斷收縮在農(nóng)村金融領(lǐng)域中的戰(zhàn)線以及政府對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)等準(zhǔn)正規(guī)金融組織的打擊，客觀上確立了農(nóng)信社在農(nóng)村金融市場(chǎng)上近乎壟斷的地位。1997-2001年，農(nóng)村信用社各項(xiàng)存款余額從10555.8億元增加到17263億元，分別占金融機(jī)構(gòu)存款總額的近13%和12％；各項(xiàng)貸款余額從7273.2億元增加到11971億元，分別占金融機(jī)構(gòu)貸款總額的近10%和11％，其中農(nóng)業(yè)貸款余額從1776.8億元增加到4417億元，分別占金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款總額的近54%和77％。1997-2000年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額從占金融機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額的69.5%增加到75.4％（李靜，2002：158-170）。

但是，由于以下原因，農(nóng)信社在滿足農(nóng)村融資需求方面仍然作用有限：①農(nóng)信社只是名義上的金融“合作”組織，在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中，農(nóng)村信用合作社的官辦性質(zhì)依然存在，從而使其經(jīng)營(yíng)經(jīng)常受到官方的行政干預(yù)，沒(méi)有突出創(chuàng)辦時(shí)所欲體現(xiàn)的“合作”性質(zhì)[3]，從而不僅難以履行農(nóng)村信用合作社為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民服務(wù)的宗旨，而且行政干預(yù)下的貸款往往最終成為呆帳、壞賬，大大惡化了農(nóng)信社的資產(chǎn)質(zhì)量，據(jù)央行估計(jì)農(nóng)信社積累的歷史壞賬達(dá)數(shù)千億之多，不良資產(chǎn)率遠(yuǎn)高于四大國(guó)有商業(yè)銀行，多數(shù)在50％以上，在某些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省份甚至高達(dá)90％以上。；②由于商業(yè)化改革，農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)也更加強(qiáng)調(diào)貸款質(zhì)量和回報(bào)，其經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)導(dǎo)向越來(lái)越明顯。由于農(nóng)業(yè)活動(dòng)的比較收益受到人為壓低，農(nóng)村信用合作社實(shí)際上也無(wú)足夠激勵(lì)向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供貸款，表現(xiàn)為真正用于支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的貸款數(shù)量不多。國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的報(bào)告指出，農(nóng)信社的貸款實(shí)際上只覆蓋了20％左右的農(nóng)戶（IFAD2002）。許多針對(duì)地方農(nóng)村信用合作社的案例研究也表明，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和高度城市化地區(qū)，還是在廣大中西部地區(qū)以及部分東部農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村信用合作社都表現(xiàn)出“非農(nóng)化”特征，或“城市化”特征，直接表現(xiàn)為農(nóng)村信用合作社網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置的城鎮(zhèn)機(jī)制化趨勢(shì)、資金流向的城市化和從業(yè)人員的城鎮(zhèn)居民化（盛勇煒2001）；③農(nóng)信社所受到的貸款利率和抵押品管制（SeeSection2.2.1）不利于它向規(guī)模小且分散的農(nóng)戶、中小農(nóng)村私營(yíng)企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款；④隨著四大國(guó)有商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)紛紛撤出縣域，農(nóng)村信用社也試點(diǎn)統(tǒng)一法人、縣鄉(xiāng)兩級(jí)法人并試點(diǎn)改組為農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行，這必定會(huì)加大農(nóng)信社在向中小農(nóng)戶、中小私營(yíng)企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款的交易成本；⑤由于農(nóng)信社在農(nóng)村金融市場(chǎng)上處于事實(shí)上的壟斷地位，缺乏來(lái)自外部的良性競(jìng)爭(zhēng)，因此其改善內(nèi)部管理、加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)控制的動(dòng)力不足，這無(wú)疑也是農(nóng)信社資產(chǎn)質(zhì)量不高、經(jīng)營(yíng)效率低下的一個(gè)重要原因。

3.1.3對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的影響在現(xiàn)行政策性金融體制下，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實(shí)際上僅是單純的糧棉收購(gòu)貸款銀行，業(yè)務(wù)僅限于支持糧棉流通，根本無(wú)法充分發(fā)揮支農(nóng)作用。即使在支持糧棉流通方面，也同樣存在突出問(wèn)題。棉花購(gòu)銷已經(jīng)市場(chǎng)化，隨著糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化程度的提高、種植業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、糧棉購(gòu)銷主體的多元化，國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)收購(gòu)量明顯下降，以購(gòu)銷信貸為主的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的貸款資產(chǎn)業(yè)務(wù)也出現(xiàn)規(guī)律性明顯下降。據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)計(jì)，2002年，放開(kāi)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)的8個(gè)主銷區(qū)省份，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的糧油購(gòu)銷貸款比上年下降56％。而與此同時(shí)，一些支持難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于糧食收購(gòu)資金供應(yīng)的帶有公益性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如良種繁育、種籽購(gòu)銷等，不能得到政策性信貸的扶持，更得不到商業(yè)性信貸（何廣文2003）。

由于以上因素的作用，農(nóng)村正規(guī)金融組織無(wú)法很好地滿足農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對(duì)金融服務(wù)的需求。1997年以來(lái)，農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款困難問(wèn)題加劇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額占（正規(guī)金融機(jī)構(gòu)）全部貸款余額的比重呈下降趨勢(shì)，由1997年的6.7％下降到2000年的6.1％、2001年的5.9%.2000年底全國(guó)金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額99371.07億元中，農(nóng)業(yè)貸款余額僅占4.92%（何廣文等，2002）。農(nóng)業(yè)部對(duì)江蘇省武進(jìn)縣個(gè)體私營(yíng)企業(yè)的調(diào)查顯示，年收入500萬(wàn)元以上的企業(yè)中有45.1％認(rèn)為貸款難，年收入500萬(wàn)元以下的有86.5％認(rèn)為貸款難（《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2002.8.21）。

3.2對(duì)非正規(guī)金融的影響

正是由于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)收縮農(nóng)村陣地，農(nóng)村金融市場(chǎng)中正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的金融服務(wù)供給越來(lái)越少，農(nóng)民的信貸需求不得不轉(zhuǎn)而依賴于非（準(zhǔn)）正規(guī)金融（溫鐵軍，2001）。據(jù)國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的研究報(bào)告，中國(guó)農(nóng)民來(lái)自非正規(guī)市場(chǎng)的貸款大約為來(lái)自正規(guī)信貸機(jī)構(gòu)的四倍。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，非（準(zhǔn)）正規(guī)金融市場(chǎng)的重要性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)正規(guī)金融市場(chǎng)（IFAD，2001，xii）。實(shí)地調(diào)查也證實(shí)了這一點(diǎn)：例如，溫鐵軍等人對(duì)中國(guó)東部、中部、西部共15個(gè)省份24個(gè)市縣的一些村莊進(jìn)行了個(gè)案調(diào)查，發(fā)現(xiàn)民間借貸的發(fā)生率高達(dá)95％，高利息的民間借貸發(fā)生率達(dá)到了85%（溫鐵軍，2001）。據(jù)估計(jì)，僅在浙江溫州市，地下金融的規(guī)模就已達(dá)到600億元人民幣之巨（賀軍，2002）。

但貨幣當(dāng)局對(duì)非（準(zhǔn)）正規(guī)金融的發(fā)展一直持懷疑甚至反對(duì)態(tài)度，1997年亞洲金融危機(jī)后，在維持金融秩序、打擊非法融資活動(dòng)的口號(hào)下，一度在農(nóng)村民間融資中極度活躍的農(nóng)村合作基金會(huì)被管理當(dāng)局勒令撤消和關(guān)閉，從而結(jié)束了中國(guó)民間金融的有組織狀態(tài)。政府對(duì)非（準(zhǔn)）正規(guī)金融的態(tài)度使民間金融要么消亡，要么轉(zhuǎn)入地下金融狀態(tài)。雖然非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織遠(yuǎn)較正規(guī)金融靈活（例如相較后者而言，前者可以收取更高的貸款利率），但由于無(wú)法組織化和正規(guī)化，非（準(zhǔn)）正規(guī)金融在滿足農(nóng)村融資需求方面所起的作用終究有限。

4、各方對(duì)改革農(nóng)村金融體制的建議

針對(duì)目前中國(guó)農(nóng)村金融的現(xiàn)狀，許多專家學(xué)者都提出了今后如何推動(dòng)農(nóng)村金融體制改革的意見(jiàn)，這些意見(jiàn)基本上可以概括為：進(jìn)一步界定、分離出中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行中的政策性業(yè)務(wù)，集中力量推進(jìn)農(nóng)村信用社的改革，深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作。由于農(nóng)信社是目前農(nóng)村正規(guī)金融中的主力軍，因此對(duì)農(nóng)信社的改革構(gòu)成了今后農(nóng)村金融體制改革的重點(diǎn)，相應(yīng)地，絕大部分關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的建議也集中到如何進(jìn)一步完善對(duì)農(nóng)信社的改革建議上來(lái)。這些建議主要包括：

4.1進(jìn)一步加大農(nóng)信社貸款利率浮動(dòng)的改革力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)信社利率市場(chǎng)化。這包括兩層含義，一是將農(nóng)信社貸款利率浮動(dòng)試點(diǎn)擴(kuò)大到更多的市（縣）以及更高的行政級(jí)別（從鄉(xiāng)營(yíng)業(yè)點(diǎn)擴(kuò)大到縣營(yíng)業(yè)點(diǎn)），二是擴(kuò)大農(nóng)信社存貸款利率浮動(dòng)的范圍（馬曉河，姜長(zhǎng)云2003；IFAD2002；；Brandt，Park&Wang2001），以使農(nóng)信社以更靈活的姿態(tài)提供農(nóng)村金融服務(wù)。

4.2全面深化農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)改革，為發(fā)揮其農(nóng)村金融主力軍作用提供體制基礎(chǔ)。目前有數(shù)種備選模式可供選擇，（1）原有農(nóng)村信用社框架內(nèi)的重組模式：即2000－2001年進(jìn)行的以縣為單位統(tǒng)一法人、組建省聯(lián)社為標(biāo)志的江蘇模式；（2）股份制模式：即2001年在信用社基礎(chǔ)上改組成立的常熟、張家港、江陰三市農(nóng)村商業(yè)銀行模式；（3）農(nóng)村合作銀行模式：即2003年4月在農(nóng)村信用社基礎(chǔ)上改組的浙江鄞州農(nóng)村合作銀行試點(diǎn)模式?？紤]到中國(guó)各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、地理?xiàng)l件千差萬(wàn)別，以上三種模式又各具不同的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，因此在模式的具體選擇上不能搞“一刀切”，而要因地制宜（人民日?qǐng)?bào)，2003－09－25）。換言之，并不存在一個(gè)最優(yōu)的模式，不能以股份制、股份合作制代替合作制（何廣文，金融時(shí)報(bào)，2003－06－09）。除以上三種已經(jīng)進(jìn)行試點(diǎn)的模式外，有專家還建議在調(diào)整金融準(zhǔn)入政策的基礎(chǔ)上，允許城市商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行甚至外資銀行收購(gòu)農(nóng)村信用社，以此帶動(dòng)農(nóng)信社的體制改革（馬曉河，姜長(zhǎng)云2003）。

4.3為了更好地推進(jìn)農(nóng)信社改革，有必要在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，解決歷史上農(nóng)村信用社因政策性因素形成的呆壞帳（謝平2001），[4]同時(shí)考慮由國(guó)家為農(nóng)信社的農(nóng)業(yè)貸款提供更多的政策優(yōu)惠。

4.4在管理體制上，中央部門(mén)監(jiān)管、省級(jí)政府管理、農(nóng)信社自主經(jīng)營(yíng)“三位一體”的管理體制，是目前情況下和現(xiàn)有認(rèn)識(shí)水平上的最佳選擇（王洪章、劉錫良2003；人民日?qǐng)?bào)，2003－09－25）。

4.5放松對(duì)非（準(zhǔn)）正規(guī)金融的管制，允許農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的多元化，促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間的相互競(jìng)爭(zhēng)（林毅夫2003；馬曉河、姜長(zhǎng)云2003；何廣平2003；謝平2001；農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)委員會(huì)2001）。

大部分上述建議在國(guó)務(wù)院于2003年6月頒布的《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》中有關(guān)農(nóng)信社管理體制、產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營(yíng)機(jī)制和政策扶持等細(xì)則中都有所體現(xiàn)（SeeBox2.1）。

5、需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題

5.1《方案》會(huì)有多大效果（WillSchemeWorkWellinTheFuture？）

從《方案》公布，選擇八個(gè)試點(diǎn)省市進(jìn)行農(nóng)信社改革以來(lái)至今，新一輪農(nóng)信社改革歷時(shí)僅半年，還沒(méi)有充分的信息以對(duì)此次改革的成效進(jìn)行評(píng)判。但有兩個(gè)信息值得注意，一是截至2003年11月底，全國(guó)農(nóng)村信用社（包括農(nóng)村商業(yè)銀行）已經(jīng)實(shí)現(xiàn)9年來(lái)全行業(yè)第一次扭虧為盈，共盈利1.48億元；二是截至2003年底，八個(gè)試點(diǎn)省市不約而同地基本將省聯(lián)社模式作為第一選擇。

就第一個(gè)信息而言，應(yīng)該可以判斷為這種農(nóng)信社全系統(tǒng)的扭虧為盈基本屬于短期性的政策刺激效應(yīng)——一項(xiàng)體制性改革不太可能在這么短的時(shí)間內(nèi)立竿見(jiàn)影。同時(shí)，農(nóng)信社盈利并不代表它的“非農(nóng)化”傾向有所改變，實(shí)際上，數(shù)據(jù)顯示同期農(nóng)信社農(nóng)業(yè)貸款余額僅占貸款總余額的42％。就第二個(gè)信息而言，到很有可能在某種程度上反應(yīng)了此次試點(diǎn)改革的弊端所在：即由上而下的產(chǎn)權(quán)改革設(shè)計(jì)并沒(méi)有體現(xiàn)出（反而遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了）《方案》設(shè)計(jì)之初所欲體現(xiàn)的“因地制宜”，不搞“一刀切”的原則。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，凡是成功的改革案例（例如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展等等），均遵循了“基層發(fā)明－上層肯定－試驗(yàn)推廣”的“由下而上”的制度創(chuàng)新模式（或所謂誘致性制度變遷模式）；凡是失敗、效果有限或后遺癥極大的改革案例，均走了一條“上層設(shè)計(jì)－試驗(yàn)推廣”的“由上而下的”制度創(chuàng)新模式（或所謂強(qiáng)制性制度變遷模式）。這種不同改革方案選擇的不同效果可歸因于改革設(shè)計(jì)者、參與者和受益者之間對(duì)信息的享有程度存在極大差異，以及在此基礎(chǔ)上形成不同的激勵(lì)和約束機(jī)制，從而導(dǎo)致兩種改革模式中不同經(jīng)濟(jì)主體相互博弈的結(jié)果大相徑庭。隨著時(shí)間的推移，《方案》的實(shí)施結(jié)果是否會(huì)與《方案》設(shè)計(jì)目的相一致是大可懷疑的。事實(shí)上，已經(jīng)有官方人士和學(xué)者對(duì)此表示了憂慮（陸磊2004；于寧、何禹欣2003）

最后，農(nóng)村金融問(wèn)題實(shí)際上是農(nóng)村各方面問(wèn)題的綜合反應(yīng)（農(nóng)村要素市場(chǎng)、農(nóng)民合法權(quán)利無(wú)法得到保護(hù)等等），很難想象《方案》這樣一個(gè)純粹從金融角度出發(fā)的政策設(shè)計(jì)會(huì)對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展起到治本的作用。

5.2新的政策建議

在以上認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，這里提出如下政策建議：

5.2.1創(chuàng)建農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)（Settingupmedium&SmallSizefinancialAgencies）

迄今為止，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基本單位是那些中小規(guī)模的農(nóng)戶、私人企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，理想的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該是能夠?yàn)檫@些農(nóng)村中小農(nóng)戶和中小企業(yè)提供充分的金融服務(wù)。顯然，由于相對(duì)于大銀行而言，中小銀行在向小規(guī)模農(nóng)戶和中小企業(yè)提供融資服務(wù)上更具比較優(yōu)勢(shì)，因此農(nóng)村合適的金融結(jié)構(gòu)應(yīng)該以中小金融機(jī)構(gòu)為主。不過(guò)，目前有關(guān)農(nóng)村金融改革尤其是針對(duì)農(nóng)村信用合作社改革的各種方案（SeeSection4andBox2.1），客觀上都會(huì)造成農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)向中大型化發(fā)展（何廣文、馮興元和李莉莉2003）。因此，在農(nóng)村信用合作社改革進(jìn)程中，必須注意農(nóng)村信用合作社發(fā)揮作用的有效邊界。例如一些學(xué)者認(rèn)為，信用合作社的最有效邊界就是村落的邊界。突破了村落的地緣和血緣邊界，信息不對(duì)稱就會(huì)產(chǎn)生，借貸風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)大幅增加（何廣文、馮興元和李莉莉2003）。另外，小額信貸、民間自發(fā)的金融合作，互助會(huì)及其他的自發(fā)的借貸行為都應(yīng)該是適合農(nóng)村現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的金融制度安排。

5.2.2必須提倡充分競(jìng)爭(zhēng)（FreeCompetitionamongRuralFinancialAgenciesisNecessary）

正是在這個(gè)意義上，放松并最終解除對(duì)農(nóng)村非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織和活動(dòng)的歧視和壓抑政策，從而使不同的農(nóng)村金融制度安排之間出現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)的局面是十分必須的。現(xiàn)有改革方案并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)的重要性，只有在充分競(jìng)爭(zhēng)的前提下，才能有效擴(kuò)大金融服務(wù)（包括數(shù)量和品種），滿足農(nóng)村融資需求。另外需要指出的是，只有在一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，才能有足夠的信息比較判斷不同金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，從而解決由于信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。目前在解決農(nóng)村信用合作社歷史壞賬的問(wèn)題中就存在一個(gè)道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，即部分農(nóng)信社利用自身的信息優(yōu)勢(shì)，把正常情況下造成的呆賬歸結(jié)為歷史包袱（謝平2001）。只有在充分競(jìng)爭(zhēng)的外部市場(chǎng)環(huán)境條件下，這一問(wèn)題才有解決的可能。而放開(kāi)民間金融，將非（準(zhǔn)）正規(guī)金融納入正規(guī)金融的軌道，是在農(nóng)村金融發(fā)展中實(shí)現(xiàn)充分、自由競(jìng)爭(zhēng)的最佳制度選擇（SeeSection5.1）。另外，只要有合適的配套改革措施，放開(kāi)民間金融并不一定會(huì)對(duì)農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)造成很大的沖擊（SeeBox2.2.1－2）。

5.3.3解除對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的管制（RemovingtheRegulationsonRuralEconomicandSocialLife）

在目前針對(duì)農(nóng)信社改革的各方建議以及最新的政策措施中，一般均通過(guò)由國(guó)家規(guī)定貸款比例的方式來(lái)達(dá)到農(nóng)信社貸款支農(nóng)的目的。這一措施是必要且符合國(guó)際慣例的。但過(guò)去的歷史經(jīng)驗(yàn)也表明，這種國(guó)家硬性規(guī)定貸款比例的做法并不能扭轉(zhuǎn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款“非農(nóng)化”趨勢(shì)。這里有必要指出，農(nóng)信社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款流向的“非農(nóng)化”是和農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的低回報(bào)率直接聯(lián)系在一起的，只要農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的回報(bào)率一直處于較低狀態(tài)，資金流向的“非農(nóng)化”現(xiàn)象就不會(huì)消失。反過(guò)來(lái)，無(wú)法獲得足夠的資金支持也會(huì)進(jìn)一步惡化農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境。

農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)目前的困境，從根本上講是和政府在農(nóng)村中所推行的一系列不恰當(dāng)?shù)恼咚?lián)系在一期的。迄今為止，政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活仍然有相當(dāng)?shù)母深A(yù)和管制，包括糧食收購(gòu)和一系列從上而下、并未配備足夠資源的趕超指標(biāo)。這些政策和管制妨礙了農(nóng)民根據(jù)自身的比較優(yōu)勢(shì)調(diào)整資源配置，優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而加重了農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，阻礙了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)（陶然、劉明興和章奇，2003），從宏觀上來(lái)看則直接導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)比較利益不斷下降和惡化。因此，只要政府不放棄這些干預(yù)和管制政策，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的收入增長(zhǎng)潛力就不會(huì)得到提高和釋放，從而農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“非農(nóng)化”傾向就不會(huì)消失（章奇、劉明興、Vincent和陶然2004）。

總而言之，要從根本上改變農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“非農(nóng)”偏好，必須雙管齊下：一方面，繼續(xù)深化針對(duì)農(nóng)信社本身的改革，以使農(nóng)信社成為真正意義上的合作金融，杜絕政府參股或干預(yù)管理決策；另一方面，政府必須放棄對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的干預(yù)，以釋放農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力，從而恢復(fù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款的信心和動(dòng)力。5.4.4目前農(nóng)信社改制的試點(diǎn)模式，并不能有效地防止政府對(duì)（改制前后）農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)的干預(yù)。這不僅是農(nóng)信社所面對(duì)的問(wèn)題，也是整個(gè)中國(guó)金融體制所面臨的問(wèn)題。未來(lái)的進(jìn)一步改革，必須將政府工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到實(shí)施金融監(jiān)管，防止地方政府對(duì)農(nóng)信社具體經(jīng)營(yíng)行為的干預(yù)。

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這是作者為亞洲開(kāi)發(fā)銀行（AsianDevelopmentBank）所撰寫(xiě)的分析報(bào)告內(nèi)容之一，非經(jīng)作者同意，請(qǐng)勿轉(zhuǎn)載。

注釋:

[1]1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》指出，“農(nóng)村金融體制改革的指導(dǎo)思想是……建立和完善以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系；進(jìn)一步提高農(nóng)村金融服務(wù)水平”。

[2]農(nóng)村合作基金會(huì)在其經(jīng)營(yíng)中所出現(xiàn)的問(wèn)題，就其性質(zhì)而言并不比那些正規(guī)金融機(jī)構(gòu)所出現(xiàn)的問(wèn)題更嚴(yán)重（溫1999）。而且農(nóng)村合作基金會(huì)之所以會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，很大程度上并不是經(jīng)營(yíng)不善，而在于地方政府的不適當(dāng)干預(yù)（周其仁2000）。Park等（2001）的研究亦表明，當(dāng)局之所以會(huì)強(qiáng)行關(guān)閉農(nóng)村基金合作會(huì)，在于防止后者的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)對(duì)農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)造成沖擊。

篇4

關(guān)鍵詞：后金融危機(jī)；糧價(jià)；蛛網(wǎng)模型

中圖分類號(hào)：F304 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2010）12-0029-04

一、引言

2008年的金融危機(jī)已經(jīng)過(guò)去，但它帶來(lái)的影響卻一直持續(xù)，在這個(gè)后金融危機(jī)時(shí)代，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷復(fù)蘇，各國(guó)也慢慢從金融危機(jī)中走出，但是2010年這個(gè)夏天，糧價(jià)的再次飛漲，使我們又一次擔(dān)心著糧食危機(jī)是否又要卷土重來(lái)。饑餓――這個(gè)與人類文明共存千年的幽靈是否會(huì)再次降臨。

對(duì)糧價(jià)的研究，報(bào)刊上新聞報(bào)道和評(píng)論有很多，但是深入性的研究成果并不是很豐富。在國(guó)外來(lái)說(shuō)，Johnson和Song（1999）把糧價(jià)和通脹聯(lián)系在一起，認(rèn)為通貨膨脹上升導(dǎo)致投機(jī)性存糧上升，進(jìn)而導(dǎo)致真實(shí)糧價(jià)同步上漲。[1]而國(guó)內(nèi)盧嘉瑞（2010）認(rèn)為，糧價(jià)大漲是大勢(shì)所趨，提高糧價(jià)是順勢(shì)而為，是增加農(nóng)民收入的最有力杠桿，不僅不會(huì)引起通貨膨脹，在糧食和食品類供應(yīng)緊張的狀況下，提高糧價(jià)還有利于平抑物價(jià)抑制通脹。[2]嚴(yán)先溥（2008）認(rèn)為，2007年以來(lái)，國(guó)際糧價(jià)大幅攀升，使糧食市場(chǎng)供求偏緊，因?yàn)閲?guó)內(nèi)外原糧及其制粉價(jià)格存在較大價(jià)差，帶動(dòng)中國(guó)糧食出口增長(zhǎng)，但出口大于進(jìn)口，不利于平抑國(guó)內(nèi)糧價(jià)。[3]趙麗芬、杜超（2007）從勞動(dòng)力的角度，認(rèn)為勞動(dòng)力單方面的過(guò)度轉(zhuǎn)移加速了農(nóng)村人力資本的流失，使農(nóng)業(yè)抗自然災(zāi)害的能力減弱，糧食減產(chǎn)，是引起糧食價(jià)格上漲的深層原因，并結(jié)合二元經(jīng)濟(jì)理論和新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論，通過(guò)土地制度改革激發(fā)高素質(zhì)的人力資本和技術(shù)的回流，解決糧食供給短缺問(wèn)題。[4]國(guó)家發(fā)改委價(jià)格檢測(cè)中心課題組（2007）從近十年國(guó)家市場(chǎng)糧價(jià)變化，總結(jié)出國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)糧食價(jià)格總體走勢(shì)基本一致，兩者互為影響，前者大于后者，且在國(guó)際市場(chǎng)中，主要糧食出口國(guó)具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)。[5]張建杰（2007）指出，國(guó)際糧食市場(chǎng)波動(dòng)并非國(guó)內(nèi)糧價(jià)上漲的關(guān)鍵所在，國(guó)內(nèi)政策因素和市場(chǎng)因素是糧食豐年漲價(jià)的重要誘因，其中最低價(jià)托市收購(gòu)政策的影響最為重要，發(fā)揮糧食政策作用的核心在于夯實(shí)市場(chǎng)運(yùn)行基石，而實(shí)現(xiàn)糧食安全目標(biāo)則需突破市場(chǎng)組織制度的瓶頸約束。[6]李敬輝、范志勇（2005）建立一個(gè)理性預(yù)期動(dòng)態(tài)的一般均衡模型，使中國(guó)的糧價(jià)波動(dòng)得到證明，而且說(shuō)明了預(yù)期通貨膨脹波動(dòng)和利率調(diào)整通過(guò)改變真實(shí)利率影響經(jīng)濟(jì)主體的存貨需求。[7]

二、后金融危機(jī)時(shí)代糧價(jià)上漲現(xiàn)狀

（一）國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)現(xiàn)狀

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2010年全國(guó)早稻播種面積為5 794千公頃，比上年減少76.1千公頃，同比減少1.3%。其中作為早稻主產(chǎn)區(qū)的廣西壯族自治區(qū)早稻播種面積減少24千公頃，下降2.4%；湖南省減少20.1千公頃，下降1.5%；云南省因嚴(yán)重干旱早稻播種面積減少19.3千公頃，下降34.2%；截至9月份以前，全國(guó)早稻總產(chǎn)量為3 132萬(wàn)噸，比上年減少204萬(wàn)噸，同比減少6.1%，是中國(guó)連續(xù)6年增收的首次減產(chǎn)。從2010年2―7月，國(guó)內(nèi)小麥、稻谷、玉米收購(gòu)價(jià)分別上漲1.22%、6.73%、15.12%。其中漲幅最為明顯的是玉米，6月單月上漲4.24%。北京市的一些大型超市，袋裝品牌大米的價(jià)格漲幅大概在20%~30%，以“七河源”5公斤袋裝圓粳大米為例，原來(lái)是19.9元，目前是24.9元，而“金龍魚(yú)”同等重量的生態(tài)稻、清香稻和原香稻大米，售價(jià)分別為36.9元、53.9元、69.5元。

2010年，中國(guó)的糧食進(jìn)口出現(xiàn)了較大幅度的增長(zhǎng)，并且十年來(lái)首次從美國(guó)大量進(jìn)口玉米。據(jù)農(nóng)業(yè)部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2010年1―6月，中國(guó)谷物進(jìn)口量為248.4萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)60.7%；谷物凈進(jìn)口182.0萬(wàn)噸，同比擴(kuò)大1.2倍。其中大米進(jìn)口17.4萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)44.3%；玉米進(jìn)口8.8萬(wàn)噸，同比擴(kuò)大26.3倍；小麥進(jìn)口84.5萬(wàn)噸，同比擴(kuò)大1.1倍。

（二）國(guó)外糧食市場(chǎng)現(xiàn)狀

從全球來(lái)看，全球最重要的農(nóng)產(chǎn)品交易所――芝加哥期貨交易所小麥期價(jià)，2010年8月5日以漲停價(jià)報(bào)收，創(chuàng)下23個(gè)月以來(lái)的新高，帶動(dòng)玉米期價(jià)盤(pán)中一度觸及13個(gè)多月以來(lái)的高點(diǎn)。歐洲小麥價(jià)格也猛漲8%至每噸211歐元的兩年來(lái)最高位。7月份，芝加哥商品交易所小麥價(jià)格以42%的上漲速度，創(chuàng)下50多年來(lái)最大單月漲幅記錄。歐洲小麥?zhǔn)袌?chǎng)漲聲一片，從6月底以來(lái)上漲逼近50%，創(chuàng)30多年最大單月漲幅之冠。糧價(jià)上漲對(duì)于糧食進(jìn)口國(guó)來(lái)說(shuō)苦不堪言，世界上最大的小麥進(jìn)口國(guó)――埃及，今年不得不多支付7.05億美元用于進(jìn)口糧食。在大糧食生產(chǎn)國(guó)――俄羅斯、烏克蘭分別推出出口禁令后，國(guó)際市場(chǎng)糧價(jià)將進(jìn)一步飆升。

三、經(jīng)典蛛網(wǎng)模型對(duì)糧價(jià)波動(dòng)的分析

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的蛛網(wǎng)模型是引進(jìn)時(shí)間變化的因素，通過(guò)對(duì)不同時(shí)期的供需和價(jià)格之間的相互作用，用動(dòng)態(tài)的方法研究產(chǎn)品的產(chǎn)量和價(jià)格在偏離均衡狀態(tài)以后的實(shí)際波動(dòng)過(guò)程的理論，其基本假設(shè)為產(chǎn)品生產(chǎn)周期較長(zhǎng)，本期產(chǎn)量決定本期價(jià)格，上期價(jià)格決定下期產(chǎn)量。[8]價(jià)格與產(chǎn)量波動(dòng)又取決于供求彈性的大小，包括收斂型蛛網(wǎng)模型、發(fā)散型蛛網(wǎng)模型及封閉型蛛網(wǎng)模型。農(nóng)產(chǎn)品由于生產(chǎn)周期長(zhǎng)，農(nóng)戶通常依據(jù)前期的價(jià)格來(lái)決定本期的產(chǎn)量，符合蛛網(wǎng)理論的假設(shè)，農(nóng)產(chǎn)品屬于缺乏需求彈性的產(chǎn)品，所有其價(jià)格可以用發(fā)散型蛛網(wǎng)模型（見(jiàn)圖1）來(lái)表示。

如圖1（a）所示，第一期某些外在因素的影響，產(chǎn)量由Qe下降到Q1，則價(jià)格由Pe上升至P1，第二期的產(chǎn)量由于第一期較高價(jià)格P1，產(chǎn)量升為Q2，為了全部售出，價(jià)格需要下降為P2；第三期的產(chǎn)期由于第二期較低價(jià)格P2，產(chǎn)量降為Q3，則價(jià)格又要上升至P3；第四期的產(chǎn)量由于第三期的較高價(jià)格P3，產(chǎn)量又上升Q4，從而市場(chǎng)價(jià)格又下降至P4，如此循環(huán)，隨著時(shí)期的不斷延續(xù)，價(jià)格和產(chǎn)量的痕跡會(huì)形成一個(gè)發(fā)散形的蛛網(wǎng)。圖1（b）中的價(jià)格曲線會(huì)隨著時(shí)間的延長(zhǎng)，不斷偏離均衡價(jià)格，向外擴(kuò)散。

2003年以前，中國(guó)糧價(jià)的波動(dòng)是有一定周期性規(guī)律的[9]，如圖2所示：1978―2003年中國(guó)的糧價(jià)經(jīng)歷了三次大上漲和三次大回落。可以用蛛網(wǎng)模型理論來(lái)進(jìn)行分析，1978―1979年糧價(jià)上漲，1980―1983年糧價(jià)開(kāi)始回落，即發(fā)散型蛛網(wǎng)模型的第一期；1984―1988年糧價(jià)總體上漲，1989―1991年糧價(jià)第二次回落，即發(fā)散型蛛網(wǎng)的第二期，相比第一期，其最高價(jià)有少許上升，但最低價(jià)下降達(dá)8%左右；1992―1994年糧價(jià)進(jìn)一步上漲，1995―1999年則暴跌，可以看做發(fā)散型蛛網(wǎng)的第三期，相比第二期，最高價(jià)上漲了近15%，最低價(jià)則下降了大約12%，2000―2003年的糧食市場(chǎng)繼續(xù)低迷。從圖2分析可以看出，糧價(jià)的波動(dòng)是符合傳統(tǒng)發(fā)散型蛛網(wǎng)模型理論的，即隨著時(shí)間推移，每一期的最高價(jià)與最低價(jià)都較之均衡價(jià)格越來(lái)越遠(yuǎn)。

2003年以來(lái)，中國(guó)的糧價(jià)基本處于上漲的階段，尤其是2008年全球金融危機(jī)，國(guó)際糧價(jià)暴漲也對(duì)國(guó)內(nèi)的糧價(jià)造成了一定影響。2003―2004年普通白小麥和二等黃玉米的價(jià)格都有了較高的上升，接下來(lái)的兩年糧食基本維持在高價(jià)，而從2007年開(kāi)始，價(jià)格又呈現(xiàn)出大幅的高漲（見(jiàn)圖3、圖4）。

由中國(guó)最新原糧收購(gòu)價(jià)格指數(shù)表1可以看出，2010年的5―9月，原糧收購(gòu)一直處于較高的價(jià)格，與2008年5月以來(lái)的同期價(jià)格相比，漲幅高達(dá)11%~16%不等?？傮w來(lái)說(shuō)，2003年至今，中國(guó)的糧價(jià)總體上一直處于上漲階段，沒(méi)有下降的趨勢(shì)，因此無(wú)法用發(fā)散型蛛網(wǎng)模型來(lái)解釋。

四、后金融時(shí)代糧價(jià)上漲的原因

在后金融危機(jī)時(shí)代，糧食價(jià)格已不是簡(jiǎn)單地只由市場(chǎng)上的供給和需求等因素決定，還同時(shí)會(huì)受到外界環(huán)境的影響。糧食庫(kù)存相比金融危機(jī)時(shí)期也有了很大的上漲，非常充裕，但是糧價(jià)卻依然不停地上漲，在市場(chǎng)本身以外，仍有一些因素在擾動(dòng)中國(guó)的糧價(jià)。

（一）種糧收益低，農(nóng)民種糧積極性不高

2008年以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷向好，農(nóng)村勞動(dòng)力走出家門(mén)的愿望又開(kāi)始強(qiáng)烈起來(lái)，面對(duì)著瘋漲的化肥、農(nóng)藥、以及糧種價(jià)格，農(nóng)民種糧的成本大幅增加，上繳糧食的價(jià)格卻并未出現(xiàn)相應(yīng)的上浮，國(guó)家糧食收購(gòu)價(jià)格雖然穩(wěn)中有升，但不夠彌補(bǔ)種糧農(nóng)民的高投入，農(nóng)民種糧的積極性不高。種糧的低收入無(wú)法把農(nóng)民拴在土地上，青壯年勞動(dòng)力成為了擺脫土地束縛的主力，紛紛加入外出打工的行列，農(nóng)民也更多地從種糧改成了種植蔬菜瓜果來(lái)獲取高收入。種糧收益低，嚴(yán)重影響著農(nóng)民種糧積極性，保持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的難度不斷加大。

（二）多種因素造成農(nóng)民惜售

后金融危機(jī)時(shí)代，糧食產(chǎn)量比2008年有了較大增長(zhǎng)，但與其形成鮮明對(duì)比的是種糧農(nóng)民出現(xiàn)惜售的現(xiàn)象，糧食收購(gòu)遇到一定的困難。究其原因，主要表現(xiàn)在：隨著國(guó)際和國(guó)內(nèi)糧價(jià)不斷攀高，農(nóng)民對(duì)于糧價(jià)的預(yù)期也比原先提升了很多，加之國(guó)際糧食期貨市場(chǎng)的價(jià)格上升，農(nóng)民對(duì)國(guó)內(nèi)糧價(jià)仍有上漲的預(yù)期；自然災(zāi)害頻繁，糧食生長(zhǎng)受到影響。2010年上半年，新疆維吾爾自治區(qū)的寒潮冰雪，西南的秋冬春連旱，南方的臺(tái)風(fēng)、洪澇和泥石流，各地頻繁的自然災(zāi)害造成糧食單產(chǎn)下降，也使得農(nóng)民“家里有糧心里不慌”的傳統(tǒng)觀念占據(jù)上峰，囤積糧食而不愿出售；隨著工業(yè)化的深入和城鎮(zhèn)化的加快，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題出現(xiàn)，一個(gè)家庭中農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力所需要供養(yǎng)的非農(nóng)人員越來(lái)越多，對(duì)糧食的消費(fèi)量剛性增長(zhǎng)越快，因此出現(xiàn)加緊儲(chǔ)存糧食供更多人使用的現(xiàn)象。

（三）流動(dòng)性過(guò)剩，投向糧食產(chǎn)品

糧食價(jià)格的不斷攀升，造成糧食投資的高漲，中國(guó)擁有世界上最多的人口，國(guó)家出臺(tái)了很多政策保證糧食的供給，糧食作為生活必需品，其投資熱度增加。國(guó)際游資進(jìn)入了中國(guó)的糧食市場(chǎng)，外國(guó)糧企紛紛建立私營(yíng)糧庫(kù)，與中國(guó)國(guó)有糧食收購(gòu)部門(mén)形成競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)，從而推高了糧價(jià)；先富起來(lái)的企業(yè)和個(gè)人也瞄準(zhǔn)了糧食市場(chǎng)，將其過(guò)剩的流動(dòng)性資金投入到了糧食期貨和炒作當(dāng)中，同時(shí)國(guó)家為保護(hù)農(nóng)民的利益采取的托市收購(gòu)政策成為個(gè)別人謀利的工具，政策執(zhí)行混亂，糧價(jià)在內(nèi)外資的競(jìng)價(jià)下穩(wěn)步上升。

五、對(duì)策與建議

（一）提高種糧收益，鼓勵(lì)農(nóng)民種糧

在中國(guó)，農(nóng)民在付出辛勤勞動(dòng)的同時(shí)享受的待遇卻總是處于較低層次，要改變這種現(xiàn)狀，提高農(nóng)民種糧的積極性首先要從提高農(nóng)民的地位入手。近年來(lái)實(shí)施的農(nóng)村合作醫(yī)療以及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在一定程度上拉近了城鄉(xiāng)之間的距離，但也無(wú)法從根本上提高農(nóng)民收入水平。國(guó)家需出臺(tái)相關(guān)的政策措施，使土地成為農(nóng)民的資本，種糧成為農(nóng)民的事業(yè)，加入到社會(huì)資源的分配當(dāng)中，讓種糧農(nóng)民有高待遇，有榮譽(yù)感。其次要加大補(bǔ)貼力度，增加補(bǔ)貼數(shù)額。農(nóng)民種糧最主要的收入來(lái)自國(guó)家的糧種補(bǔ)貼，近年來(lái)實(shí)施的糧食直接補(bǔ)貼政策在一定程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，要進(jìn)一步深化糧種補(bǔ)貼改革，實(shí)行“階梯補(bǔ)貼”，對(duì)不同規(guī)模的農(nóng)戶設(shè)定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，按規(guī)模定價(jià)格，發(fā)揮其對(duì)農(nóng)民的激勵(lì)作用，同時(shí)要保證補(bǔ)貼向種糧農(nóng)民集中、向優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)集中。

（二）多項(xiàng)舉措鼓勵(lì)農(nóng)民賣(mài)糧

“捂糧惜售”是2010年出現(xiàn)的新現(xiàn)象，解決這一問(wèn)題，要從以下幾方面著手：其一，加強(qiáng)對(duì)外交流，擴(kuò)大糧源。隨著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的不斷開(kāi)放，糧食交易也已經(jīng)跨入國(guó)際市場(chǎng)，為解決糧價(jià)高漲形勢(shì)下糧食惜售問(wèn)題，政府應(yīng)制定方案，在外向型地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)糧種價(jià)格、農(nóng)藥化肥以及糧食價(jià)格全方位與世界市場(chǎng)接軌，使農(nóng)民能夠按照國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的需求自由安排種植規(guī)模和種植品種，不會(huì)因內(nèi)外市場(chǎng)的不協(xié)調(diào)出現(xiàn)惜售問(wèn)題。其二，依靠科學(xué)技術(shù)實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。面對(duì)自然災(zāi)害，降低影響的最有效的辦法就是依靠科技，政府職能部門(mén)可與農(nóng)戶聯(lián)手，及時(shí)對(duì)種植業(yè)影響較大的災(zāi)害預(yù)警，同時(shí)相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，認(rèn)真分析研究區(qū)域自然災(zāi)害與糧食種植的關(guān)系，引導(dǎo)農(nóng)民種植與當(dāng)?shù)刈匀粭l件相適宜的糧食作物，實(shí)現(xiàn)減災(zāi)增產(chǎn)的目的。其三，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，確保地區(qū)糧食安全穩(wěn)定。糧食需求的剛性增長(zhǎng)壓力主要來(lái)自外出務(wù)工農(nóng)民的增多以及生物燃料產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，第六次人口普查已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)悄然展開(kāi)，借此機(jī)會(huì)摸清中國(guó)人口的實(shí)際增長(zhǎng)以及流動(dòng)狀況，在流出人口較多的省份加大投資力度，出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)民成為亦農(nóng)亦工的新型農(nóng)民。同時(shí)認(rèn)真做好區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，在不適宜搞生物燃料的地區(qū)要嚴(yán)格禁止，保證地區(qū)糧食的安全穩(wěn)定。

（三）完善審批制度，加強(qiáng)流動(dòng)性監(jiān)管

內(nèi)外資的角逐造成糧價(jià)的節(jié)節(jié)攀高，糧食作為重要的戰(zhàn)略資源，對(duì)外資以及私營(yíng)企業(yè)的介入應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審批制度，對(duì)于不符合國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益要求，危害國(guó)家糧食安全的企業(yè)，不論眼前利益效果多么顯著，也應(yīng)毫不猶豫地放棄。同時(shí)要密切關(guān)注流動(dòng)性的變化，積極引導(dǎo)流動(dòng)性的投向，鼓勵(lì)其向優(yōu)良品種的研發(fā)、農(nóng)機(jī)具服務(wù)以及農(nóng)業(yè)合作機(jī)構(gòu)的建設(shè)方面流動(dòng)，力求建立糧食種收銷一條龍服務(wù)體系，維持糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定秩序，平抑糧價(jià)。

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篇5

論文摘要：農(nóng)民問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的首要問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)民在基本解決生存問(wèn)題之后如何獲得進(jìn)一步發(fā)展。以人為本，促進(jìn)農(nóng)民的發(fā)展，是新農(nóng)村建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)。開(kāi)發(fā)農(nóng)村人力資源、提升農(nóng)民的發(fā)展能力是新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)。包括教育投資和健康投資在內(nèi)的、旨在提高人口素質(zhì)的投資回報(bào)率最高，理應(yīng)成為新農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)先路徑選擇。公共財(cái)政應(yīng)重點(diǎn)投入到農(nóng)村義務(wù)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域。

關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的路徑選擇，理論界尚未達(dá)成共識(shí)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該以解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題為中心，首先投資于農(nóng)業(yè)，如補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)，目標(biāo)是讓農(nóng)民增收，目的是啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，形成內(nèi)需拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該以解決農(nóng)村問(wèn)題為中心，首先投資于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊整治、文化建設(shè)等，改善人居環(huán)境，把村莊建設(shè)成為一個(gè)文化生產(chǎn)場(chǎng)所，目標(biāo)是讓農(nóng)民安居，目的是打造中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定基礎(chǔ)。筆者則認(rèn)為，農(nóng)民問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的首要問(wèn)題。新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)以人為本，以促進(jìn)農(nóng)民的發(fā)展為首要任務(wù)和根本目的，首先投資到關(guān)乎農(nóng)民的生存和發(fā)展質(zhì)量的教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等領(lǐng)域，提升農(nóng)民的發(fā)展能力。只有這樣，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問(wèn)題才能根本解決，工農(nóng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展才有可能。

一、農(nóng)民的發(fā)展：新農(nóng)村建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)

“三農(nóng)”問(wèn)題即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的基本問(wèn)題。WWw.133229.coM在不同時(shí)期、不同條件下，“三農(nóng)”問(wèn)題的主要矛盾不同，解決問(wèn)題的思路和對(duì)策應(yīng)加以區(qū)別。1980年代以前，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)期短缺，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、保障糧食安全是首要任務(wù)。經(jīng)過(guò)20多年的改革與發(fā)展，中國(guó)的糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的供給已經(jīng)由長(zhǎng)期短缺轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭炕酒胶舛S年有余。中國(guó)農(nóng)業(yè)不僅供養(yǎng)了世界上多于21%的人口，并且自1997年以后，每年農(nóng)產(chǎn)品凈出口50億美元左右?？傮w看來(lái)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)問(wèn)題已基本上解決。但是農(nóng)民問(wèn)題和農(nóng)村問(wèn)題遠(yuǎn)沒(méi)有解決，表現(xiàn)在農(nóng)民數(shù)量龐大、收入低、就業(yè)難、地位低，不能同等分享到改革發(fā)展的成果，不能同步融入現(xiàn)代化進(jìn)程，甚至存在日益邊緣化的情況。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的主導(dǎo)方面和相互關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了重大變化，農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)成為“三農(nóng)”問(wèn)題之首。

農(nóng)民問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是什么？許多人認(rèn)為是收入問(wèn)題。然而我們看到，困擾8億農(nóng)民的不僅僅是收入低，更根本的是相對(duì)城市居民而言在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面所能享受的公共產(chǎn)品不足乃至嚴(yán)重匱乏，在就業(yè)和社會(huì)生活的諸多方面遭受歧視、排斥等。城鄉(xiāng)之間的差距也不僅表現(xiàn)在收入和財(cái)產(chǎn)差距上，還表現(xiàn)在就學(xué)、就醫(yī)和就業(yè)的機(jī)會(huì)不同，以及政府公共財(cái)政支出的差異方面。2000年全國(guó)普查數(shù)據(jù)顯示：城市15-64歲人口中從未接受任何教育的人口比例為2.5%，而農(nóng)村為8.7%；城市僅受過(guò)小學(xué)教育的人口比例為14%，而農(nóng)村為38%；城市勞動(dòng)力人口（15-64歲）人均受教育年限10.2年，農(nóng)村為7.3年。此外，農(nóng)村人均期望壽命比城市低6歲，農(nóng)村兒童和孕產(chǎn)婦的死亡率比城市高一倍。2001年，城市新生兒死亡率為10.6‰，農(nóng)村為23.9‰；城市孕產(chǎn)婦死亡率為每10萬(wàn)人33.1，農(nóng)村為61.9；城市5歲以下兒童死亡率為16.3‰，農(nóng)村為40.4‰。2005年，中國(guó)城市人類發(fā)展指數(shù)為0.81，農(nóng)村為0.68，后者只有前者的83%，差距明顯。①

收入的不平等多源于機(jī)會(huì)的不均等，“貧困必須被視為基本行為能力的剝奪，而不僅僅是收入低下”。②農(nóng)村人口占全國(guó)人口的70%，而國(guó)家80%的公共衛(wèi)生資源投放在城市；5億城市人口享受到的國(guó)家公共衛(wèi)生和醫(yī)療投入是8億農(nóng)村人口的6倍。③義務(wù)教育人口的60%在農(nóng)村，卻只有不到25%的資源用在農(nóng)村。1999年，初中升普通高中的比例，城市為55.4%，縣鎮(zhèn)和農(nóng)村為18.6%，相差38.6個(gè)百分點(diǎn)，2002年兩者差距拉大到46個(gè)百分點(diǎn)。④教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源的匱乏，就學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)的不可及性，影響了農(nóng)民的生活質(zhì)量，增加了農(nóng)民的發(fā)展成本，降低了農(nóng)民及后代改變生活現(xiàn)狀的可能。

可見(jiàn)，農(nóng)民問(wèn)題不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為收入問(wèn)題，而是以收入、就業(yè)、教育、健康為核心內(nèi)容的綜合性問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是農(nóng)民在溫飽問(wèn)題基本解決之后，如何獲得進(jìn)一步發(fā)展的問(wèn)題。阿馬蒂亞·森認(rèn)為，追求發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)該是能力而不是收入的提高。雖然能力和收入會(huì)隨著個(gè)人年齡、性別、社會(huì)角色和社會(huì)環(huán)境的不同而形成較大的差異，但能力的喪失就意味著失去獲取收入的可能性，進(jìn)而失去將收入轉(zhuǎn)換為發(fā)展的可能性。

人的全面自由的發(fā)展，是的最高命題和根本價(jià)值，也是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)行動(dòng)。為了13億中國(guó)人的福祉，新一屆政府勾畫(huà)了惠及十幾億人口的更高水平的全面小康社會(huì)的宏偉藍(lán)圖，提出了構(gòu)建和諧社會(huì)的嶄新理念，確立了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)定地走上經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的社會(huì)全面進(jìn)步之路。在此背景下啟動(dòng)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，不是拉動(dòng)內(nèi)需的權(quán)宜之計(jì)，也不是保持農(nóng)村穩(wěn)定的無(wú)奈之舉，而是推動(dòng)農(nóng)民現(xiàn)代化的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，旨在改善億萬(wàn)農(nóng)民生存和發(fā)展?fàn)顩r、共享現(xiàn)代化發(fā)展成果。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、進(jìn)行村莊建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容，但如果農(nóng)民得不到發(fā)展，即使修了路、建了房，新農(nóng)村遲早還會(huì)變?yōu)榕f農(nóng)村；即使脫了貧，還會(huì)返貧。近現(xiàn)代長(zhǎng)達(dá)百年的鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)說(shuō)明，如果沒(méi)有對(duì)農(nóng)民發(fā)展權(quán)利的尊重和發(fā)展能力的培養(yǎng)，僅靠直接的物質(zhì)投入，并不能使貧窮消亡、落后根除，難以使農(nóng)民走上自信、自立和自我組織的發(fā)展道路。只有農(nóng)民自身發(fā)展了，他們才會(huì)有信心去應(yīng)對(duì)工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化乃至全球化的發(fā)展環(huán)境，新農(nóng)村建設(shè)才有可持續(xù)性的基礎(chǔ)。沒(méi)有8億農(nóng)民由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的歷史性轉(zhuǎn)變，沒(méi)有為實(shí)現(xiàn)這一歷史性轉(zhuǎn)變而對(duì)農(nóng)民的人力資源投資，新農(nóng)村建設(shè)乃至中國(guó)的現(xiàn)代化很可能遭遇嚴(yán)重挫折。因此，各級(jí)政府在新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)該目中有人、心中有人、以人為本，一切工作都應(yīng)該以促進(jìn)農(nóng)民的發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，以提高農(nóng)民發(fā)展能力、創(chuàng)造農(nóng)民發(fā)展條件、完善農(nóng)民發(fā)展保障為中心。

二、投資于農(nóng)民的教育與健康：新農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)先路徑選擇

人的發(fā)展，主要是人的發(fā)展能力提升，包括了多方面的含義：一是健康長(zhǎng)壽的能力；二是獲得文化、技術(shù)和分享社會(huì)文明的能力；三是擺脫貧困和不斷提高生活水平的能力。⑤人的發(fā)展能力主要是由教育、健康、技能培訓(xùn)等決定。教育賦予人基本的知識(shí)與技能，健康的心靈和人格，是人得以發(fā)展的動(dòng)力。健康是人力資源的基本內(nèi)容，是人得以發(fā)展的源泉。良好的教育和健康標(biāo)志著良好的生活質(zhì)量，本身就是發(fā)展的目標(biāo)。新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該以人為本，把促進(jìn)農(nóng)民的發(fā)展、開(kāi)發(fā)農(nóng)村人力資源作為首要任務(wù)。

1．教育與衛(wèi)生醫(yī)療是農(nóng)民最迫切需要的公共產(chǎn)品。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家財(cái)政始終把投入重點(diǎn)放在了城市，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等公共品供給短缺。自1980年代以來(lái)推行的教育產(chǎn)業(yè)化和衛(wèi)生醫(yī)療市場(chǎng)化改革導(dǎo)致教育、醫(yī)療費(fèi)用飛漲，大大超出了農(nóng)民的支付能力。湖南的一項(xiàng)調(diào)查表明，農(nóng)村孩子從進(jìn)學(xué)校門(mén)到高中畢業(yè)，在1980年代共需數(shù)百元，1990年代需8000元，到2004年則需3萬(wàn)元。據(jù)安徽省城調(diào)隊(duì)調(diào)查，按某縣2004年2668元的農(nóng)村居民人均純收入計(jì)算，培養(yǎng)一個(gè)大學(xué)生相當(dāng)于該家庭一個(gè)勞力18年的純收入。⑥全國(guó)農(nóng)村人口中40%到60%看不起病，或因病致貧；一些貧困地區(qū)，尤其是西部，60%到80%的患病農(nóng)民死在家中。⑦財(cái)政部農(nóng)業(yè)司課題組對(duì)農(nóng)戶的需求進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查顯示：減少子女上學(xué)費(fèi)用是農(nóng)戶高度關(guān)注的問(wèn)題，——河南省西平縣高達(dá)93.33％的農(nóng)戶關(guān)注；陜西省大荔縣87％的農(nóng)戶關(guān)注；陜西省寶雞縣83.3％的農(nóng)戶關(guān)注，浙江省上虞市80％的農(nóng)戶關(guān)注。對(duì)于增加醫(yī)療點(diǎn)，減輕看病負(fù)擔(dān)，陜西省寶雞縣農(nóng)戶關(guān)注率達(dá)到90.7％；河南省農(nóng)戶的關(guān)注率為72.22％。⑧“上學(xué)難，看病貴”是農(nóng)民生存、發(fā)展面臨的基本難題和最迫切希望解決的實(shí)際問(wèn)題。公共財(cái)政應(yīng)首先滿足農(nóng)民最基本和最迫切的公共需求。

2．教育與健康投資回報(bào)率最高。西奧多·w·舒爾茨（theodore.w.schultz）指出，包括教育投資和健康投資在內(nèi)的、旨在提高人口素質(zhì)的投資應(yīng)該看成是生產(chǎn)性投資。對(duì)于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，人的知識(shí)、能力、健康等人力資本的提高，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)比物質(zhì)資本、勞動(dòng)力數(shù)量的增加更重要。⑨在新農(nóng)村建設(shè)中，投資于農(nóng)民的健康和教育是回報(bào)率最高的公共投資：其一，能夠大幅度減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。教育支出、醫(yī)療支出是當(dāng)前農(nóng)民最大的兩項(xiàng)貨幣支出。2005年農(nóng)村家庭的教育開(kāi)支平均值為5975元，占到總收入的30%。⑩實(shí)施農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育和免費(fèi)公共衛(wèi)生服務(wù)，相當(dāng)于是通過(guò)減少支出而增加農(nóng)民收入。若每年減少100億—400億農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)，等同于增加農(nóng)民平均收入0.5到2個(gè)百分點(diǎn)，其效果不亞于減免農(nóng)業(yè)稅。(11)其二，經(jīng)濟(jì)效益最高。錢(qián)克明的研究表明，每增加1元農(nóng)村教育投資，可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加8.43元，而每增加1元農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，僅可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加6.75元。且政府每增加1元的農(nóng)村教育投入，可減少農(nóng)牧戶物質(zhì)費(fèi)用6.64元。(12)教育投資還能增加農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)和進(jìn)城打工的機(jī)會(huì)，提高工資水平，“每增加1年的教育，農(nóng)戶平均工資性收入水平至少可以增加1000元?！?13)樊勝根的研究也表明，農(nóng)村“公共投資領(lǐng)域，教育投資效果最顯著，同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)以及整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的回報(bào)率也很高；農(nóng)業(yè)科研推廣投資使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大大改善；對(duì)農(nóng)村通訊、電力和道路的投資同樣對(duì)農(nóng)村有較大影響；灌溉投資對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)的影響不明顯”。(14)其三、惠及全社會(huì)、社會(huì)效益好。教育和公共衛(wèi)生是正外溢性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品，投資于農(nóng)民的教育和健康，實(shí)際上是向全社會(huì)提供公共產(chǎn)品，受益的是13億人。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，農(nóng)民教育水平、健康水平的提高是吸引物資資本投資的重要因素，能夠增強(qiáng)國(guó)家的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，使工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和城市從農(nóng)民人力資源的普遍發(fā)展而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中受益。(15)另外，投資于農(nóng)民的教育和健康還能夠帶來(lái)良好的社會(huì)效益，如文化的延續(xù)和發(fā)揚(yáng)、全民福祉的增益，社會(huì)的公正與和諧。

3．我國(guó)已具備投資于農(nóng)民的健康與教育的財(cái)政實(shí)力。周洪宇的研究表明，以現(xiàn)階段實(shí)行的義務(wù)教育減免標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育共需經(jīng)費(fèi)合計(jì)約634.3億元。中國(guó)2006年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出大約在6770億元左右，用于免費(fèi)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)只占9.37%。隨著全國(guó)義務(wù)教育階段在校生人數(shù)的逐年減少，中國(guó)gdp持續(xù)快速增長(zhǎng)和國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總支出的逐年增加，到2007年左右完全有條件在農(nóng)村全面實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育制度。(16)按照亞行的最近估計(jì)，我國(guó)每年只需拿出1000億元人民幣，就能保證中國(guó)2500萬(wàn)最貧困人口的最低生活水平，為1.2億農(nóng)村學(xué)生支付9年的學(xué)費(fèi)，為7.7億農(nóng)村人口建立基本的醫(yī)療保障體系。全球190多個(gè)國(guó)家中有170多個(gè)國(guó)家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)的義務(wù)教育，除了發(fā)達(dá)國(guó)家以外，亞洲絕大部分國(guó)家，包括人均gdp只有中國(guó)三分之一的老撾、柬埔寨、孟加拉國(guó)、尼泊爾等國(guó)都實(shí)行了免費(fèi)義務(wù)教育。(17)經(jīng)過(guò)20多年經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，我國(guó)已具備為農(nóng)民提供義務(wù)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)政實(shí)力。

4．國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的啟示：教育和醫(yī)療應(yīng)當(dāng)優(yōu)先。美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，最先關(guān)注的是農(nóng)村人力資本的增長(zhǎng)以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格維持；其次是創(chuàng)造農(nóng)戶成為市場(chǎng)主體的各種條件以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)；最后才是如何確保農(nóng)民收入（曾祥炎，2005）。教育和醫(yī)療是這些國(guó)家共同的優(yōu)先選擇（見(jiàn)下表）。這說(shuō)明農(nóng)民的人力資源是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的前提要求和戰(zhàn)略性因素。西奧多·w·舒爾茨的研究證明，從20世紀(jì)50年代，促使美國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量迅速增加和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高的重要原因是人的能力和技術(shù)水平的提高。無(wú)獨(dú)有偶，韓國(guó)人認(rèn)為，“新村運(yùn)動(dòng)”成功的關(guān)鍵就在于高度重視發(fā)展教育事業(yè)，把新村教育作為“新村運(yùn)動(dòng)”的核心。韓國(guó)在1972年成立研修院，負(fù)責(zé)培訓(xùn)“新村運(yùn)動(dòng)”的骨干，培訓(xùn)內(nèi)容涉及地區(qū)開(kāi)發(fā)、意識(shí)革新、經(jīng)營(yíng)革新、市民教養(yǎng)等內(nèi)容。韓國(guó)還在村村都建立起“村民會(huì)館”。通過(guò)教育與培訓(xùn)，使農(nóng)民培養(yǎng)起了“自立、自助、勤勉、協(xié)力”的思想觀念。

投資于農(nóng)民人力資源的社會(huì)利益遠(yuǎn)高于對(duì)非農(nóng)民投資的社會(huì)收益，而對(duì)非農(nóng)民人力資源投資的私人收益高于對(duì)農(nóng)民投資的私人利益。中國(guó)農(nóng)民多年來(lái)用自己的創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)剩余支持了國(guó)家的工業(yè)化和城市現(xiàn)代化，為國(guó)家繁榮、穩(wěn)定做出巨大犧牲?，F(xiàn)在已經(jīng)到了回報(bào)農(nóng)民，以人力資源投資“反哺”農(nóng)村和農(nóng)民的時(shí)候了。國(guó)家應(yīng)創(chuàng)造條件并鼓勵(lì)非農(nóng)民特別是城市高收入居民自我人力資源投資，將公共服務(wù)投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)民。

三、義務(wù)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)：公共財(cái)政投入的重點(diǎn)

農(nóng)村教育包括基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育。農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)分為公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療服務(wù)和非基本醫(yī)療服務(wù)三個(gè)層次。不同層次、不同類型的教育和衛(wèi)生服務(wù)分別表現(xiàn)為不同屬性的產(chǎn)品，公共財(cái)政的支出范圍和支出重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有所限制和有所選擇。從低層次到高層次的各類教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中，層次越低，其公共性越強(qiáng)，收益的外部性越強(qiáng)。農(nóng)村義務(wù)教育由于其基礎(chǔ)性和外溢性，一般被視為公共品。公共衛(wèi)生服務(wù)所具備的以預(yù)防為主降低公共健康風(fēng)險(xiǎn)的功能，無(wú)可爭(zhēng)議地賦予其純公共品的特色?？剂可鐣?huì)的需要、支付的成本、個(gè)人負(fù)擔(dān)的能力和政府的財(cái)政狀況，農(nóng)村義務(wù)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)該是財(cái)政投入的重點(diǎn)。

當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行的是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的投入機(jī)制。這一體制存在的突出問(wèn)題首先表現(xiàn)在總體投入水平偏低。我國(guó)義務(wù)教育階段在校生合計(jì)1.93億人，占各級(jí)各類學(xué)校在校生總數(shù)的78%，但義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入占總投入的比例始終低于60%；義務(wù)教育學(xué)生的61.8%在農(nóng)村，而農(nóng)村義務(wù)教育投入占總投入比重還不足30%。這樣的經(jīng)費(fèi)投入比例顯然是不合理的。2003年，全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入1365億元，比實(shí)際基本需求相差476億元。其中公用經(jīng)費(fèi)缺口310億元，校舍維修經(jīng)費(fèi)缺口95億元，特困地區(qū)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)缺口44億元，其他則為人員經(jīng)費(fèi)缺口。(19)《中國(guó)教育報(bào)》對(duì)174個(gè)地市和縣教育局長(zhǎng)的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，超過(guò)50%的農(nóng)村中小學(xué)“基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)難以保證”，有58%的農(nóng)村學(xué)校危房改造經(jīng)費(fèi)無(wú)法落實(shí)，超過(guò)40%的小學(xué)仍然使用危房，超過(guò)30%的農(nóng)村小學(xué)“粉筆論支有限發(fā)放”，接近40%的農(nóng)村小學(xué)“交不起電費(fèi)、有電不敢開(kāi)電燈”，而缺少課桌凳的小學(xué)也接近40%。(20)其次，在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育投入的78％，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)9％，省地負(fù)擔(dān)11％，中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)2％左右。(21)中央和省級(jí)政府掌握了62%的財(cái)政收入，但基本擺脫了負(fù)擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任；縣鄉(xiāng)政府財(cái)力薄弱（占全國(guó)財(cái)政總收入22%），卻負(fù)擔(dān)著87%的義務(wù)教育投入。(22)相當(dāng)多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不堪重負(fù)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重?！耙钥h為主”的投入體制不可能保證義務(wù)教育的均衡發(fā)展，無(wú)法使農(nóng)村義務(wù)教育走出困境。促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育，首先要加大投入，要把農(nóng)村義務(wù)教育作為財(cái)政投入的重中之重。其次要構(gòu)建中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。義務(wù)教育作為全國(guó)性的公共產(chǎn)品，應(yīng)該以中央和省級(jí)政府提供為主，地市級(jí)政府適當(dāng)配套。中央財(cái)政應(yīng)重點(diǎn)支持中西部農(nóng)村地區(qū)。不發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)教師工資和經(jīng)常性運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央負(fù)擔(dān)；欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)教師工資應(yīng)由中央政府負(fù)擔(dān)，經(jīng)常性運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由省級(jí)負(fù)擔(dān)，學(xué)?；窘ㄔO(shè)則由基層政府負(fù)擔(dān)。

中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生的財(cái)政支出基本上是“重城市、輕農(nóng)村，重治療、輕預(yù)防”。2004年國(guó)家財(cái)政用于醫(yī)療衛(wèi)生的開(kāi)支380多億元，用在城里的是84.5%，用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的不到60億元，只占15.5%。(23)政府撥款的68%用于醫(yī)療，22.7%用于公共衛(wèi)生，而且主要集中在縣級(jí)預(yù)防保健機(jī)構(gòu)，對(duì)村級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持極少。多數(shù)村級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本不存在，大部分村級(jí)衛(wèi)生室私有化。2000年政府財(cái)政用于農(nóng)村公共衛(wèi)生方面的資金總額還不到20億元，平均每個(gè)農(nóng)民每年只有2.5元。(24)由于政府投入不足，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系普遍通過(guò)“有償服務(wù)”進(jìn)行“創(chuàng)收”，導(dǎo)致本應(yīng)無(wú)償提供的一些公共衛(wèi)生項(xiàng)目變成了有償服務(wù)，影響了預(yù)防保健措施的落實(shí)。公共衛(wèi)生包括計(jì)劃免疫、傳染病控制、婦幼保健、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生和健康教育等在內(nèi)的公共衛(wèi)生服務(wù)，屬于典型的公共產(chǎn)品，是人生存和發(fā)展的基本要求，是現(xiàn)代公民應(yīng)當(dāng)享有的最基本的公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府向全體社會(huì)成員免費(fèi)提供。即使是能力較差的政府，也必須承擔(dān)起維護(hù)公共健康安全的使命。公共衛(wèi)生有助于從根本上降低整個(gè)人群和國(guó)家的醫(yī)藥費(fèi)用，具有“四兩撥千斤”的高效率。根據(jù)世界銀行的《世界發(fā)展報(bào)告：投資于健康》的研究，在世界范圍內(nèi)，政府可實(shí)施的效益成本比較高的衛(wèi)生公共干預(yù)領(lǐng)域包括：幼兒疾病免疫、學(xué)生衛(wèi)生服務(wù)、家庭計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生、健康教育、艾滋病預(yù)防。在縣、鄉(xiāng)政府對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生投入不足的情況下，為保證農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的可及性和公平性，中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)擔(dān)負(fù)起維護(hù)農(nóng)村公共健康安全的職責(zé)，加大對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入力度，建立和完善農(nóng)村衛(wèi)生專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，援助基層政府行使這一基本的政府職能，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)的大體平衡。當(dāng)前農(nóng)民的醫(yī)療服務(wù)消費(fèi)行為基本表現(xiàn)為“小病不出村，大病到縣及縣以上醫(yī)院”，近60％的門(mén)診服務(wù)是由村衛(wèi)生室或私人診所提供的，僅1/4左右是由鄉(xiāng)衛(wèi)生院提供的。(25)重建村級(jí)公立衛(wèi)生室并促進(jìn)其服務(wù)水平的提高，對(duì)于改善鄉(xiāng)村人口的健康指標(biāo)，是一種最有效率的投資（朱玲，2000）。與私立醫(yī)療點(diǎn)相比，村民共有的衛(wèi)生室除了提供醫(yī)療服務(wù)以外，還能夠更有效地承擔(dān)群體預(yù)防、保健知識(shí)傳播和組織改善環(huán)境衛(wèi)生活動(dòng)等多種社會(huì)功能。村級(jí)公立衛(wèi)生室如同村莊小學(xué)一樣，是農(nóng)村人口獲得基本社會(huì)服務(wù)的一個(gè)組織保證，各級(jí)政府應(yīng)該保證村級(jí)公立衛(wèi)生室像村莊小學(xué)一樣有穩(wěn)定的財(cái)政支持。(26)

①聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署駐華代表處等：《追求公平的人類發(fā)展（中國(guó)人類發(fā)展報(bào)告2005）》[c]?，北京：中國(guó)對(duì)外翻譯出版公司2005，第6頁(yè)、46頁(yè)、55頁(yè)、6頁(yè)。

②阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》[m]，于真譯，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年。

③遲福林：《為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品》[a]，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院《中國(guó)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)》[c]，北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2004。

④同②，第46頁(yè)。

⑤同上書(shū)，第3頁(yè)。

⑥遲福林：“強(qiáng)化以提高人口素質(zhì)為重點(diǎn)的農(nóng)村公共服務(wù)”[n]，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2006年6月24日。

⑦徐勇：“國(guó)家整合與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”[j]，《社會(huì)主義研究》2006年第1期第3-8頁(yè)

⑧財(cái)政部農(nóng)業(yè)司課題組：“公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村問(wèn)題研究報(bào)告”[j]，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2004年第7期

⑨[美]西奧多·w·舒爾茨:《論人力資本投資》[m]，北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社,1990年.

⑩韓?。骸敖ㄔO(shè)新農(nóng)村中涉及農(nóng)民切身利益的若干問(wèn)題及政策建議”[j]，《改革》2005年第10期

(11)“農(nóng)村義務(wù)教育全免費(fèi)：中國(guó)有財(cái)力承擔(dān)”，《南方周末》2005年3月10日。

(12)湯燦晴等：“農(nóng)村教育:問(wèn)題與對(duì)策”[j]，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第5期第86-88頁(yè)。

(13)李國(guó)祥：“我國(guó)農(nóng)戶要素資源收入貢獻(xiàn)的比較分析”[j]，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第11期。

(14)樊勝根等：“中國(guó)農(nóng)村公共投資在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和反貧困中的作用”[j]，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2002年第1期第1-13頁(yè)。

(15)dreezeandsen，1989，hungerandpublicaction，pp.206-210，clarendonpress，oxford.

(16)艾啟平：“中國(guó)有財(cái)力在全國(guó)實(shí)行義務(wù)教育全免費(fèi)”，中新社北京2006年3月4日電。

(17)征庚圣等：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展完善鄉(xiāng)村治理”，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2006年4月22日。

(18)曾祥炎：“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)應(yīng)遵循農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展次序”[j]，《南華大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2005第4期第15-18頁(yè)。

(19)程剛：“義務(wù)教育法有望做修改將解決教育經(jīng)費(fèi)投入不足”[n]，《中國(guó)青年報(bào)》2005年8月19日。

(20)張玉林：“從數(shù)字看教育不公”[j]，《中國(guó)改革》2004年第12期第22-24頁(yè)。

(21)張德元：“農(nóng)村‘知識(shí)貧困’與教育資源配置”[j]，《調(diào)研世界》2003年第7期。

(22)吳明熹：“公平：教育政策的基本價(jià)值取向”[n]，《中國(guó)教育報(bào)》2005年8月8日。

(23)陳錫文、韓俊等：“我國(guó)農(nóng)村公共財(cái)政制度研究”[j]，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2005年第5期。

(24)張?jiān)t：“農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的供給與籌資”[j]，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2004年第5期。