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內容摘要：證券市場存在投資者、上市公司、證券交易與經(jīng)紀商、自律組織等不同利益主體，不可避免會發(fā)生沖突，因此需要有效的證券監(jiān)管來平衡各利益主體的利益。本文通過分析我國現(xiàn)行證券監(jiān)管體制存在的缺陷，提出構建多元化主體參與，即政府、社會、自律組織“三位一體”的證券監(jiān)管體制。

關鍵詞：多元化證券監(jiān)管體制

證券監(jiān)管包括證券監(jiān)督和管理兩個方面的內容。確立有效的監(jiān)管體制模式，能夠提高監(jiān)管的效率，避免證券市場過分波動。2005年10月修訂的《證券法》進一步加強了我國的證券監(jiān)督體制，目前我國已經(jīng)形成了以政府，即中國證券監(jiān)督管理委員會（簡稱“證監(jiān)會”）監(jiān)管為主導的集中監(jiān)管和市場自律相結合的市場監(jiān)管體系。但實踐中，政府型監(jiān)管體制的局限以及市場監(jiān)管的失靈導致證券市場監(jiān)管出現(xiàn)漏洞，為有效規(guī)范不斷發(fā)展的證券市場，構建包括社會監(jiān)督在內的多元化監(jiān)督體制就具有重要的理論意義和實踐意義。

我國證券監(jiān)管體制的發(fā)展變遷及特點

（一）我國證券監(jiān)管體制的發(fā)展變遷

我國證券市場監(jiān)管體制模式變遷：從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管，由分散監(jiān)管到集中監(jiān)管。

多頭監(jiān)管階段。1992年以前，證券監(jiān)管以中國人民銀行為主導，原國家計委、財政部、原體改委等多方參與為格局，實際操作中由于多頭監(jiān)管顯得十分混亂。

證券委員會和證監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管階段。1992年國務院設立國務院證券委員會和中國證券監(jiān)督管理委員會。其中證券委為證券市場主管機構，證監(jiān)會為具體執(zhí)行機構。

中國證監(jiān)會集中監(jiān)管階段。1998年至今，國務院決定將證券委與證監(jiān)會合并為國務院直屬事業(yè)單位，同時將央行的證券監(jiān)管職能移交證監(jiān)會統(tǒng)一行使，地方證券監(jiān)管機構改組為證監(jiān)會派出機構，由證監(jiān)會垂直領導。至此，我國集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制大體形成。

（二）我國證券監(jiān)管體制的特點

實行以政府監(jiān)管為主導、自律監(jiān)管為輔的監(jiān)管體系。新修訂的《證券法》規(guī)定，“國家對證券發(fā)行、交易活動實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提下依法設立證券業(yè)協(xié)會，實行自律性管理”。政府對證券的監(jiān)管主要由中國證監(jiān)會進行，政府作為監(jiān)管者可以集中行使監(jiān)管職責，解決各部門之間相互推諉而引致監(jiān)管效率耗損問題。

集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。按照《證券法》的明確規(guī)定，中國證監(jiān)會對證券市場進行統(tǒng)一的監(jiān)管，國務院證券監(jiān)督管理機構根據(jù)需要可以設立派出機構，按照授權履行監(jiān)督管理職責，明確了中國證監(jiān)會的職責和權限，明顯提升了證監(jiān)會的地位，也形成了我國證券市場上集中統(tǒng)一管理的監(jiān)督體制。

實行證券業(yè)、保險業(yè)、銀行、信托業(yè)分業(yè)管理。證券和銀行、信托、保險活動應有各自的規(guī)則和業(yè)務范圍，證券業(yè)不得直接從事銀行業(yè)務、信托業(yè)務、保險業(yè)務，商業(yè)銀行、信托公司、保險公司也不能直接從事證券業(yè)務，比如不能直接買賣證券等。

我國證券監(jiān)管體制存在的缺陷

政府主導監(jiān)管體制的局限。政府行政監(jiān)督權限過大，缺乏對政府監(jiān)管的監(jiān)督。證監(jiān)會集中統(tǒng)一對我國證券市場監(jiān)督管理，行使的是典型的行政權力，涉及證券活動的方方面面。雖然政府監(jiān)管能夠從宏觀上總體把握問題，彌補了由于市場失靈帶來的缺陷，提高了證券市場的運行效率，但是過度監(jiān)管權限的集中容易導致權力的濫用和政府本身監(jiān)管的失靈。而從我國目前的證券監(jiān)管制度來看，并沒有專門針對政府監(jiān)管部門的監(jiān)督，這樣當政府監(jiān)管失靈時并不能有效地起到監(jiān)管作用。

未充分發(fā)揮自律監(jiān)管機制的作用。證券市場的規(guī)范化運作需要政府的監(jiān)管，但僅靠政府監(jiān)管不夠，市場自律始終是維持證券市場規(guī)范發(fā)展的重要機制。自律組織主要包括證券交易所和證券業(yè)協(xié)會，但從目前的監(jiān)管現(xiàn)狀來看，雖然我國實行政府監(jiān)管為主、自律監(jiān)管為輔的監(jiān)管體制，但實際上我國證券監(jiān)管過度重視政府監(jiān)管，忽視了自律機構對證券市場的監(jiān)管作用，導致其無法有效發(fā)揮。具體表現(xiàn)為：

證券交易所缺乏獨立決策權。我國實行政府主導的集中統(tǒng)一管理機制，證券交易所沒有獨立的經(jīng)營決策權，交易所的規(guī)則多數(shù)由政府政策決定，而國外多數(shù)國家由證券交易所自由決定，這樣證券所自律監(jiān)管的作用無法有效發(fā)揮。

證券交易所缺乏獨立監(jiān)督權力。證券交易所由于不能自主制定自律監(jiān)管規(guī)則，沒有足夠的監(jiān)督權力，完全依靠政府的政策導向，而且現(xiàn)行制度并未授予其獨立監(jiān)督權力的權限，從而導致實踐中證券交易所的監(jiān)督效力不足。多元化證券監(jiān)管體制構建思路

（一）構建多元化證券監(jiān)管體制框架

為了保證證券市場的規(guī)范發(fā)展，有必要建立有效的證券監(jiān)管體制，針對目前政府監(jiān)管與自律監(jiān)管的缺陷，構建有效的證券監(jiān)管體制，通過引入社會監(jiān)管力量，形成證監(jiān)會、行業(yè)自律監(jiān)管與社會監(jiān)管“三位一體”的監(jiān)管體系，具體為：通過發(fā)揮政府的主導作用，將政府監(jiān)管限定在合理邊界內，同時采取措施加強行業(yè)自律組織的監(jiān)管，并建立獨立的社會監(jiān)管機構，引入社會監(jiān)管，從而通過“三位一體”的協(xié)作維護市場公平秩序和投資者的合法權益。

（二）規(guī)范并推行社會力量的監(jiān)督

投資者、上市公司、證券交易商、自律組織等，是證券市場上的不同利益主體，但是由于目前政府主導監(jiān)管、自律組織輔助監(jiān)管體制并不能有效的協(xié)調不同利益主體間的沖突，實踐中一些個人和社會組織自發(fā)的對證券市場進行監(jiān)督。但是由于沒有法律的授權，他們的監(jiān)督力量并不能滿足證券市場的監(jiān)督要求。因此，若能借鑒美國“公眾公司會計監(jiān)督委員會”的設立模式，成立獨立的、非營利性的社會監(jiān)督機構對證券市場進行監(jiān)督，并通過法律授權和國家制度、政策的保障，以及機構本身行為準則、治理結構、資金獲取、監(jiān)督方式等內容建立，才能最終發(fā)揮它的作用。當然，關于這種監(jiān)督方式的可行性有待進一步探討。

（三）加強多元化監(jiān)管體制之間的協(xié)調

適度放松政府管制。由于政府監(jiān)管本身屬于行政性監(jiān)督，為防止政府監(jiān)管權力的過度膨脹和濫用導致政府監(jiān)管失靈現(xiàn)象出現(xiàn)，應將政府監(jiān)管限制在“適度”范疇內，將政府監(jiān)管的權限限定在宏觀決策、事后制裁、強制執(zhí)行等方面。

加強自律組織的監(jiān)管作用。自律組織的自主權限不足是導致自律組織監(jiān)督作用不能有效發(fā)揮的主要因素。因此，完善自律監(jiān)督體制首先要完善自律組織的治理結構，充分配置自律監(jiān)管組織職權，保證其獨立自主決策權的行使。本文建議在我國相關法律制度中，如《證券法》中明確規(guī)定證券交易所自律地位，并規(guī)定“證券交易所可以根據(jù)交易所章程和業(yè)務規(guī)則，對會員實施自律監(jiān)管，交易所有權對會員及其雇員等進行檢查、調查、處分，交易所可以設立解決會員之間或會員與客戶之間發(fā)生的糾紛的調節(jié)或仲裁制度”。

建立協(xié)調均衡的證券監(jiān)管體系。即通過合理界定各監(jiān)管機構之間的職能劃分，明確各機構具體職責，并加強相互間的協(xié)調。一個有效的監(jiān)管體制應當是穩(wěn)定而均衡的，雖然上文針對我國證券監(jiān)管的實際提出了構建“三位一體”的證券監(jiān)管體制，但是各組成部分之間并不是完全相互獨立的，而是要形成穩(wěn)定、協(xié)調和制衡的現(xiàn)代監(jiān)管體系。

建立政府監(jiān)管預警機制。由于政府監(jiān)管主體權限集中再加上政府監(jiān)管本身的缺陷，會出現(xiàn)政府監(jiān)管失靈的現(xiàn)象，為有效阻止這種情況的發(fā)生，建立政府監(jiān)管預警機制就具有必要性。明確各監(jiān)督機構職能，確立穩(wěn)定的立法機制。各機構職能的明確劃分和確定是保證各機構有效運行的前提條件，并保證充分發(fā)揮各機構的職能。目前的證券立法多數(shù)由行政機構來進行，政策的制定和政策的執(zhí)行有時屬于同一機構，這樣不利于證券政策的穩(wěn)定，為保證政策的科學、規(guī)范和穩(wěn)定，應“將政策的制定者和政策的執(zhí)行者區(qū)分，分屬各自不同歸屬的機構獨立操作”。

參考文獻：

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