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內(nèi)容提要金融監(jiān)管的制度結構對監(jiān)管效率和有效性、監(jiān)管的直接和間接成本以及實現(xiàn)監(jiān)管的目標都有直接的影響。本文首先圍繞金融監(jiān)管三種制度結構的爭論，分析了它們各自的優(yōu)缺點。然后著重從監(jiān)管成本、資源配置、調(diào)和沖突、監(jiān)管差異和監(jiān)管責任五個方面探討英國在單個監(jiān)管機構模式實踐中的得與失。

金融監(jiān)管的制度結構(institutionalstructure)對監(jiān)管效率和有效性、對監(jiān)管的直接和間接成本以及實現(xiàn)監(jiān)管的目標都有直接的影響。本文將對這些問題進行分析探討，并且還將分析監(jiān)管結構在多大程度上取決于金融機構活動性質(zhì)和市場發(fā)展趨勢的變化，是否存在一個獨立于金融市場發(fā)展之外的最優(yōu)監(jiān)管結構模式。

一、有關金融監(jiān)管制度結構的爭論

有關金融監(jiān)管的制度結構問題在各國都曾不太受重視，但近年來，該問題在一些國家開始成為一個重要的政策問題。人們開始考慮金融監(jiān)管的效率是否受監(jiān)管的制度結構影響。

金融監(jiān)管的結構格局對金融監(jiān)管成功與否具有重要意義：第一，影響金融監(jiān)管效率和有效性。第二，影響金融監(jiān)管責任是否能明確確定，從而影響監(jiān)管目標的實現(xiàn)。第三，金融監(jiān)管當局的監(jiān)管目標通常不止一個，因此，在監(jiān)管目標之間存在沖突時，只有監(jiān)管機構責任明確，才能較好地解決沖突問題。第四，是影響監(jiān)管成本的重要因素。第五，不必要的交叉和重復監(jiān)管，對監(jiān)管成本和監(jiān)管效率會產(chǎn)生重要影響，而不同的監(jiān)管結構在避免這些問題上有不同的優(yōu)勢。

金融監(jiān)管結構格局對金融監(jiān)管的成功和效率具有重大意義，但本身并不能保證監(jiān)管效率和有效性，只是提供實現(xiàn)有效監(jiān)管的環(huán)境。

倫敦經(jīng)濟學院教授、著名金融經(jīng)濟學家、英格蘭銀行貨幣政策委員會成員Goodhart(1998)和他的同事認為，金融監(jiān)管結構模式可依據(jù)三個不同的準則設立：一個是根據(jù)金融機構的特點；另一個是根據(jù)金融機構的業(yè)務功能；第三個是根據(jù)監(jiān)管目標。以金融機構為準則時，監(jiān)管機構的劃分只根據(jù)金融機構的性質(zhì)而不論其從事何種業(yè)務，這在審慎監(jiān)管中非常合適，因為審慎監(jiān)管必須以金融機構為監(jiān)管重心。以功能為劃分原則的監(jiān)管格局只著重于金融業(yè)務的類型，而不論從事這些業(yè)務是哪些金融機構。他們認為，在實踐上，監(jiān)管結構的設置應該采取矩陣方式。因此，他們提出以監(jiān)管目標為準則設立監(jiān)管結構。但無論以什么準則設立監(jiān)管結構，都會涉及單一監(jiān)管機構還是多個監(jiān)管機構并存的模式選擇問題。

(一)單一監(jiān)管機構模式

主張這種模式的人認為，單一的監(jiān)管機構負責對系統(tǒng)風險、審慎監(jiān)管和金融機構行為進行監(jiān)管具有一系列的優(yōu)勢。第一，可以充分發(fā)掘監(jiān)管成本和人力資源的規(guī)模效益。第二，可以發(fā)掘監(jiān)管的范圍經(jīng)濟(economicsOfscope)。第三，反映了金融機構一體化和集團化的發(fā)展趨勢。第四，可以避免因監(jiān)管條例不一致、重復、交叉等問題而產(chǎn)生的金融機構之間的不平等競爭。第五，如果金融監(jiān)管人才短缺，將這些人才集中在單一監(jiān)管機構可以提高對這些人力資源的利用效率，也能夠更好地避免這些短缺專業(yè)人才流失。第六，在單一的更為簡單的監(jiān)管結構下，監(jiān)管責任制可以更為明確地確定。

(二)多個監(jiān)管機構并存的模式

反對建立單一監(jiān)管機構模式的觀點認為，第一，盡管金融機構業(yè)務一體化，金融機構日趨集團化，但金融機構之間的差異在今后相當長時期內(nèi)仍會繼續(xù)存在，銀行、保險、證券公司和衍生市場中介機構之間在金融產(chǎn)品、業(yè)務性質(zhì)和資產(chǎn)轉(zhuǎn)化中的不同特點不會立刻消失。第二，單一金融監(jiān)管機構的監(jiān)管目標和原則可能不很明確，對金融機構和金融產(chǎn)品之間的差異不能給予足夠的認識和區(qū)分。第三，如果單一監(jiān)管機構要對系統(tǒng)風險、審慎監(jiān)管和商業(yè)行為等各個方面負責，這些監(jiān)管目標和責任之間可能會產(chǎn)生沖突。第四，單一監(jiān)管機構的監(jiān)管權力有可能過于強大，導致官僚主義、壟斷和濫用權力。第五，單一監(jiān)管機構的模式可能令社會公眾產(chǎn)生道德風險，在投資決策中，對不同金融機構和金融產(chǎn)品之間明顯存在的差異不能給予足夠的重視。第六，建立單一監(jiān)管機構有可能導致信息損失。第七，從經(jīng)濟學理論的角度來說，具有壟斷勢力的單一監(jiān)管機構可能產(chǎn)生低效率。

(三)第三條道路

Goodhart(1998)等認為，設立監(jiān)管結構的最終評判標準應當是這種監(jiān)管模式在實現(xiàn)監(jiān)管目標方面體現(xiàn)的效率和有效性，因此，應當根據(jù)監(jiān)管目標設立監(jiān)管結構。因為，第一，只有將監(jiān)管目標明確定義，并且準確無誤地將實現(xiàn)監(jiān)管目標的責任委托給監(jiān)管機構，監(jiān)管才有可能有效地進行。第二，只有在監(jiān)管責任明確的前提下，才能討論監(jiān)管責任制的有效性和透明度。第三，當監(jiān)管機構明確各自的監(jiān)管目標，才有可能產(chǎn)生明確的內(nèi)部控制重點。第四，當各監(jiān)管目標之間產(chǎn)生沖突時，需要找到?jīng)_突解決辦法。單一監(jiān)管機構的模式在這方面具有明顯優(yōu)勢。第五，對審慎、系統(tǒng)風險、商業(yè)行為等方面的監(jiān)管，需要不同的監(jiān)管方法和文化，單一監(jiān)管機構能否有效地做到這些還不是很清楚。第六，批發(fā)和零售金融業(yè)務之間存在本質(zhì)差異，需要不同的監(jiān)管方法進行監(jiān)管。讓不同的監(jiān)管機構分別監(jiān)管批發(fā)和零售金融業(yè)務有助于解決這個問題。當然，單一監(jiān)管機構也可以通過內(nèi)部監(jiān)管分工解決這個問題，但這樣做的結果會增加內(nèi)部交易成本。

根據(jù)上述論證，Goodhart(1998)等人認為，監(jiān)管格局可以監(jiān)管目標為基礎來設立，一個可能的模式是建立這樣一個監(jiān)管體系，它包括一個系統(tǒng)風險監(jiān)管機構、一個審慎監(jiān)管機構、一個零售金融業(yè)商業(yè)行為監(jiān)管機構、一個批發(fā)金融業(yè)行為監(jiān)管機構、若干自律組織、一個競爭監(jiān)督機構。

二、單一監(jiān)管機構模式的實踐

1997年10月，英國金融監(jiān)管局(FinancialServicesAuthority，簡稱FSA)正式成立，全面負責對英國金融業(yè)的監(jiān)管，英格蘭銀行(中央銀行)也于1998年6月正式將銀行監(jiān)管的責任交給FSA。FSA在“金融服務及市場法”的框架下開展監(jiān)管工作。如果“金融服務及市場法”得到國會的正式通過，將取代現(xiàn)有的《1982年保險公司法》、《1998年金融服務法》、《1987年銀行法》以及《1986年房屋協(xié)會法》和《1992年友好協(xié)會法》。

新成立的英國金融監(jiān)管局將是世界上監(jiān)管范圍最廣的監(jiān)管當局，監(jiān)管的范圍從獨立的金融咨詢公司到經(jīng)營全球業(yè)務的投資銀行，具體包括審慎監(jiān)管、商業(yè)行為和市場操作。監(jiān)管對象包括銀行、證券、基金管理和保險公司。這樣的監(jiān)管模式雖并非英國首創(chuàng)，瑞典和丹麥早在80年代中期就已成功地采用單一監(jiān)管機構模式，但英國是世界金融中心第一個采用單一監(jiān)管機構模式的國家。

在世界其他地區(qū)，日本于1998年6月設立單一監(jiān)管機構——日本金融監(jiān)管局(FinancialSupervisoryAuthority)。同年4月，韓國設立極似英國FSA的單一金融監(jiān)管機構。澳大利亞于1998年7月成立兩個跨行業(yè)金融監(jiān)管機構：一個負責對銀行、保險和退休基金的審慎監(jiān)管(TheAustralianPrudentialRegulationAuthority)，另一個負責對證券公司和金融機構行為規(guī)范的監(jiān)管(TheAustralianSecuritiesandlnvestmentCommission)。在二者之上還設有一個獨立委員會，對二者進行協(xié)調(diào)和監(jiān)督。加拿大于1987年將銀行和保險監(jiān)管合并，成立金融機構監(jiān)管局(TheOfficeOftheSuperintendentOfFinancialInstitutions，OSFI)。盧森堡于1997年1月開始對銀行和證券業(yè)實現(xiàn)單一監(jiān)管，冰島也于1999年1月成立單一金融監(jiān)管機構。目前，世界上有近五六十個國家在金融監(jiān)管上采用或正朝單一監(jiān)管機構的模式邁進。

與這種一體化的單一監(jiān)管機構的模式相對應的是多個法定監(jiān)管機構同時并存的監(jiān)管模式，目前美國和世界多數(shù)國家采用這種模式。在美國的監(jiān)管體系中，有聯(lián)邦當局一級，而且聯(lián)儲、貨幣審計處(theOfficeOftheComptrollerOftheCurrency)、證監(jiān)會(SEC)以及CFTC等對各自職權都極力維護，不愿放棄，因此近期美國還不會出現(xiàn)單一監(jiān)管機構的模式。

監(jiān)管的國際趨勢是監(jiān)管的一體化，這種模式具有兩個明顯的優(yōu)勢：一個是對市場的敏感度，另一個是監(jiān)管的有效性。

從市場的角度來說，監(jiān)管一體化有巨大的吸引力。許多金融機構對多個監(jiān)管機構同時并存、監(jiān)管內(nèi)容交叉重復、監(jiān)管要求又不盡相同的監(jiān)管體系有頗多抱怨。從保護市場的角度看，因為金融機構業(yè)務和風險管理的全球化，要求監(jiān)管體制也要反映這種市場變化，從全球的角度監(jiān)督金融監(jiān)管承擔的全部風險及其對金融系統(tǒng)穩(wěn)定的潛在影響。

監(jiān)管一體化的這種趨勢從國際金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)上也得到反映。西方七國財長于1999年同意由國際清算銀行AdrewCrockett領導，將世界各國的監(jiān)管當局和中央銀行聚集在一起，成立一個委員會，并建議各國派出財政部官員、中央銀行官員以及該國主要監(jiān)管當局作為代表。這個提議還會進一步促進各國監(jiān)管的一體化進程以適應金融市場和監(jiān)管全球化的大趨勢。

(一)監(jiān)管成本

單一監(jiān)管結構的模式優(yōu)勢還反映在監(jiān)管成本的規(guī)模效應上。這種模式有助于降低金融機構承擔的直接和間接監(jiān)管成本。以英國金融監(jiān)管局的預算看，1999年的監(jiān)管預算約在1．5億英鎊左右，是英國金融業(yè)年營業(yè)額(turnover)的0．003％。

合并監(jiān)管規(guī)則和條例，統(tǒng)一監(jiān)管報告要求，剔除重復和交叉監(jiān)管，這些都有利于減少被監(jiān)管機構的負擔，尤其是當監(jiān)管的實行成本若干倍于支付監(jiān)管人員工資等“直接成本”時，單一監(jiān)管機構模式的優(yōu)勢尤為突出。盡管英國金融監(jiān)管局監(jiān)管范圍比被兼并的9個監(jiān)管機構的監(jiān)管范圍略廣，但按真實價值計算，F(xiàn)SA1999／2000年度的預算低于合并前各監(jiān)管機構成本之和。

監(jiān)管成本不僅體現(xiàn)在貨幣支出上，還會對金融機構的行為和投資決策產(chǎn)生影響。在這種意義上說，金融監(jiān)管具有類似稅收的經(jīng)濟效果。例如，世界各金融中心在吸引國際金融業(yè)務方面一直都存在激勵的競爭，而降低監(jiān)管成本，吸引更多的金融機構和金融業(yè)務是競爭的一個重要方面。

建立單一的監(jiān)管機構體系有助于降低監(jiān)管成本，最終提高社會公眾包括投資者的利益。雖然Franks(1998)，Goodhart(1988)和Lomax(1987)等人認為，單一監(jiān)管機構的模式未必一定能夠?qū)崿F(xiàn)上述種種優(yōu)勢。因為在單一監(jiān)管機構的模式中，對各金融行業(yè)監(jiān)管的專業(yè)分工還繼續(xù)存在，例如，銀行監(jiān)管司、保險監(jiān)管司等，這些監(jiān)管部門之間仍可能會產(chǎn)生信息交流和協(xié)調(diào)合作的問題。但我們認為，在通常情況下，在多個監(jiān)管機構同時并存的模式下，這個問題會更嚴重些。因為單一監(jiān)管機構的模式可以將管理結構和內(nèi)部決策程序有效地統(tǒng)一起來，從而比較容易克服上述困難。

在英國金融監(jiān)管局成立之前，英國有11個法定監(jiān)管機構，負責監(jiān)管不同的金融行業(yè)。從1997年10月起，其中9個監(jiān)管機構被英國金融監(jiān)管局兼并，并于1998年6月，將銀行監(jiān)管從英格蘭銀行手中接管過來。在這樣的新結構下，不僅將最優(yōu)秀的監(jiān)管人才集中起來，而且可以大大提高在信息交流、文件記錄等方面的效率，還有助于避免重復監(jiān)管的出現(xiàn)，從而降低監(jiān)管成本。

(二)資源配置

各國的監(jiān)管當局對可能產(chǎn)生大規(guī)模風險，進而危及監(jiān)管目標實現(xiàn)的金融機構和金融活動，都要投入大量的資源開展風險分析。由于市場的不斷變動和不確定性，使得比較各金融機構和金融產(chǎn)品之間的風險規(guī)模相當費時費力，而且非常困難，因此，有效地配置監(jiān)管資源是完成這項工作必不可少的一個要素，而單一監(jiān)管機構的組織結構和管理能力應當能夠更有效地實現(xiàn)監(jiān)管資源合理配置(Foot，1999)。

在現(xiàn)代監(jiān)管體制中，除了外部的立法監(jiān)管，金融機構內(nèi)部模型在風險管理中起著越來越重要的作用。而評審金融機構采用的風險估計模型和其他復雜的內(nèi)部控制系統(tǒng)的質(zhì)量，需要豐富的金融理論和實踐操作經(jīng)驗，擁有這些經(jīng)驗和能力的專業(yè)人才是金融機構和監(jiān)管當局共同追逐的對象。尤其是當這些人才供給短缺時，有效地留住和利用這些專業(yè)人才對實現(xiàn)有效監(jiān)管至關重要。單一監(jiān)管機構的模式在這方面應當具有更多的優(yōu)勢。

(三)調(diào)和沖突

監(jiān)管當局在實現(xiàn)各監(jiān)管目標時可能會出現(xiàn)沖突，這與政府在實現(xiàn)穩(wěn)定物價和提高就業(yè)的宏觀經(jīng)濟政策目標時可能出現(xiàn)的沖突很相似。Goodhart(1998)和Taylor(1995)認為，對不同監(jiān)管目標、不同監(jiān)管責任以及不同監(jiān)管機構之間存在的沖突，由政府直接進行調(diào)節(jié)和解決比成立單一監(jiān)管機構去解決更合適。但實際上，政府部門在解決這類沖突時通常效率很低，因而并不合適。

在多個監(jiān)管機構的模式中，各監(jiān)管機構之間的沖突可能是由于各自的監(jiān)管目標和責任不明確，也可能是這些目標和責任相互不一致，在這種情況下，單一監(jiān)管機構的模式就有明顯的優(yōu)勢。單一監(jiān)管機構可以被賦予明確的監(jiān)管目標和責任，可以在明確的責任制范圍內(nèi)運作，從而，在監(jiān)管目標和責任方面產(chǎn)生沖突的可能性就比較小。

在多個監(jiān)管機構的模式下，即使各監(jiān)管機構能夠有效的承擔各自的監(jiān)管責任，但匯總起來未必就能得到和諧一致的監(jiān)管效果。

以英國的監(jiān)管體制為例。英國財政部和金融監(jiān)管局的責任都有很明確的分工，財政部制定監(jiān)管的立法框架，金融監(jiān)管局則有責任在這個框架之內(nèi)行使有效的監(jiān)管。在金融危機出現(xiàn)時，財政部、英格蘭銀行及金融監(jiān)管局之間的明確分工和不同責任在1997年的諒解備忘錄中有清晰的解釋。金融監(jiān)管局承擔監(jiān)管所有金融活動的責任，并要確保金融機構遵守監(jiān)管規(guī)則。在金融機構出現(xiàn)問題時，金融監(jiān)管局要審核該金融機構是否面臨破產(chǎn)、對其他機構可能產(chǎn)生的影響，以及由私人部門提供援助的可能性。如果金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性受到威脅，金融監(jiān)管局則要邀請英格蘭銀行參與解決。英格蘭銀行要審核系統(tǒng)穩(wěn)定性受威脅的程度以及向市場注入資本，發(fā)揮最后貸款人功能的必要性。如果英格蘭銀行不得不向市場注入資本，那么，財政部就必須介入決策，因為中央銀行投入的資本說到底是政府即公眾的資金。

(四)監(jiān)管差異

在多個監(jiān)管機構模式下，各監(jiān)管機構采取的監(jiān)管方法可能各不相同，由于監(jiān)管條例和規(guī)則的不一致，可能造成被監(jiān)管機構之間的不平等競爭，單一監(jiān)管機構模式則可以比較好地避免這個問題的出現(xiàn)(Norgren，1998)。但這不是說單一監(jiān)管機構必須采用“一刀切”(onesizefitsall)的做法，因為一刀切的監(jiān)管方法會增加被監(jiān)管機構的實施成本，抵消單一監(jiān)管機構模式具有的優(yōu)勢。

實際上，單一監(jiān)管機構可以將不同的監(jiān)管目標和監(jiān)管方法之間存在的沖突通過內(nèi)部機制消化處理，應當能夠?qū)Σ煌氖袌?、不同金融產(chǎn)品和投資者類型進行合理區(qū)分。在制定監(jiān)管條例和原則時，既要保持充分的一致性，平等地對待所有被監(jiān)管機構，確保類似的風險接受類似的監(jiān)管要求。同時，單一監(jiān)管機構又要充分反映金融市場、產(chǎn)品、投資者群體的差異，保持合理的區(qū)分。而監(jiān)管責任制和復審機制可以避免這種區(qū)分不足的缺陷。

(五)監(jiān)管責任

單一監(jiān)管機構模式盡管在各項市場發(fā)展新趨勢和新環(huán)境下具有許多優(yōu)勢，但也有問題，其中之一是單一監(jiān)管機構被賦予過多、過強的監(jiān)管權力，以致可能產(chǎn)生官僚主義甚至霸氣，形成所謂的監(jiān)管壟斷勢力(Taylor，1995)。如何避免這些問題，不存在什么簡單解決辦法。英國政府在“金融服務及市場法(草案)”中提出，通過加強金融監(jiān)管局的立法責任制機制，對這些問題加以強調(diào)和重視(HMTreasury，1999)。金融監(jiān)管局也就如何履行立法賦予的責任向公眾發(fā)表了大量的文件和報告，還就監(jiān)管方法和監(jiān)管標準要求大規(guī)模地公開地向社會各方廣泛咨詢。對如何確保監(jiān)管條例公平實施的內(nèi)部程序、如何將監(jiān)管局不同部門進行分工和隔離，尤其是案件調(diào)查人員和厲行實施及懲治人員進行內(nèi)部的分工隔離等具體做法向社會公眾廣為公布，征詢意見和建議(FinancialServicesAuthority，1998a，1998b，1998c)。

在這種單一監(jiān)管機構模式下，英國金融監(jiān)管局負責對金融業(yè)的全面監(jiān)管，但大部分的前沿具體監(jiān)管由一系列經(jīng)金融監(jiān)管局認可的自律組織和機構承擔。這些經(jīng)認可的機構包括3個自律組織、9個專業(yè)機構、6個交易所及2個清算行?！敖鹑诜占笆袌龇?草案)”明確定義了金融監(jiān)管局的監(jiān)管目標：維護社會公眾對英國金融體系的信心；促進公眾對金融體系的了解，包括對不同的投資機會和金融服務的風險和收益的了解；確保對投資者提供恰當保護；減少金融犯罪。

此外，金融監(jiān)管局必須承擔一系列的責任，確保監(jiān)管效率和有效性；加強被監(jiān)管機構管理層的責任，確保監(jiān)管條例得到實施；推動和促進金融創(chuàng)新和市場競爭；維護和促進倫敦的國際金融服務和市場的地位。

英國新監(jiān)管體制的一個重要特點在于強調(diào)被監(jiān)管機構高層管理人員在監(jiān)管執(zhí)行中的責任和作用，因為高層管理人員對該機構的監(jiān)管執(zhí)行文化和商業(yè)行為的影響比任何監(jiān)管當局都大，如果被監(jiān)管機構有效地承擔監(jiān)管執(zhí)行責任，那么監(jiān)管當局就可不必經(jīng)常采取干預性的監(jiān)管行動。