導(dǎo)語：外國人服務(wù)與管控機制初探一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、征信體系在公安機關(guān)外國人服務(wù)與管控工作中的作用

（一）征信體系的相關(guān)概念社會信用體系是指由一系列法律、規(guī)則、方法、機構(gòu)所組成的支持、輔助和保護信用交易得以順利完成的信用系統(tǒng)。征信是評價信用的工具，是指通過對法人、非法人等企事業(yè)單位或自然人的歷史信用記錄，以及構(gòu)成其資質(zhì)、品質(zhì)的各要素、狀態(tài)、行為等綜合信息進行測算、分析、研究，借以判斷其當(dāng)前信用狀態(tài)，判斷其是否具有履行信用責(zé)任能力所進行的評價估算活動[1]。征信不僅是提供信用信息服務(wù)的一個產(chǎn)業(yè)，還是建立有效社會信用體系的一個極為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。衡量社會信用體系是否健全的重要標準就是是否建立健全失信懲戒機制，即指一個人失信之后會遭到什么樣的懲罰。失信懲戒機制可分為三類，分別為法律、道德和社會懲罰機制（如失信者辦證、求職、購房、貸款等受限）（圖1）。失信懲戒機制要分三個步驟去完成，即采集—傳播—懲罰。第一步是采集信用信息，如消費記錄、貸款償還、信用卡償還、水電煤氣電話費繳納、合同執(zhí)行、違法亂紀、職業(yè)操守等；第二步是傳播，如公告、查詢、無犯罪記錄等；第三步是針對失信者進行懲罰。國內(nèi)學(xué)者認為，在不遠的將來，我國征信業(yè)將形成三大數(shù)據(jù)體系:金融征信體系、行政管理征信體系和商業(yè)征信體系（商業(yè)征信體系包含互聯(lián)網(wǎng)征信業(yè)）[2]。行政征信體系是指在相應(yīng)的法律法規(guī)框架下，以政府及其主要職能部門為主導(dǎo)進行建設(shè)，以政府及其各職能部門為主要用戶，在相關(guān)牽頭部門的推動和組織下，按照一定的數(shù)據(jù)采集標準，對信用主體的信用信息進行采集、加工、核實和更新，以實現(xiàn)信用信息在政府及其各部門間互聯(lián)互通，實現(xiàn)統(tǒng)一的信用懲戒與預(yù)警監(jiān)管為主要目的的政府行政管理征信系統(tǒng)及運行機制的總稱[3]。其實質(zhì)上屬于政府內(nèi)部信息實現(xiàn)互聯(lián)互通的一個信息系統(tǒng)，主要由兩大部分組成，即征信評價指標體系和征信數(shù)據(jù)模型。（二）在利益平衡機制保障下打破外國人管理的“信息孤島”在征信體系的利益平衡機制保障下，需要打破對外國人管理的“信息孤島”，實現(xiàn)外國人動態(tài)信息互聯(lián)互通。2013年1月21日，國務(wù)院頒布的《征信業(yè)管理條例》成為我國征信業(yè)法制建設(shè)的基石。2015年6月24日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》；7月18日，國務(wù)院、中國人民銀行等十部門分別印發(fā)了《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》；8月31日，國務(wù)院印發(fā)了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》。上述法規(guī)的頒布標志著我國征信業(yè)在大數(shù)據(jù)應(yīng)用與個人信息保護方面已初步建立了利益平衡機制。由于我國《個人信息保護法》及數(shù)據(jù)共享安全的立法存在一定的滯后性，缺乏外國人信用信息源頭活水成為制約“警務(wù)大數(shù)據(jù)”深度應(yīng)用的最大瓶頸。在行政征信體系框架下，公安機關(guān)只要能夠突破外國人管理信息互聯(lián)互通的法律瓶頸，即可實現(xiàn)對外國人“底數(shù)清、情況明、管得住、服務(wù)好”的工作目標。（三）在公共利益平衡機制保障下實現(xiàn)全方位立體化信息采集在公共利益平衡機制保障下，公安機關(guān)與各類社會事業(yè)組織、企業(yè)、社區(qū)密切協(xié)作，通過信用信息、全方位立體化采集，利用信用信息數(shù)據(jù)的跨界融合，逐步建立立體化、信息化的社會治安防控信息支撐體系。我國征信業(yè)依法獲取個人信用信息數(shù)據(jù)，不僅可以彌補社會治安防控體系的短板和漏洞，還可實現(xiàn)“來能預(yù)警、住知落點、行知軌跡”的工作目標。公安機關(guān)在向征信行業(yè)協(xié)會提供外國人人證唯一性、一致性驗證公共服務(wù)的同時，在利益平衡機制保障下實現(xiàn)跨行業(yè)涉外人員信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和共享（圖2）。在社會信息化、貨幣數(shù)字化的大背景下，雖然當(dāng)前無現(xiàn)金支付活動未有實質(zhì)改變，但通過動態(tài)實時支付數(shù)據(jù)所能掌握客戶身份、交易、位置、時間等信息卻大大增加。數(shù)據(jù)價值不再局限于支付本身，數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通使其基礎(chǔ)功能被日益放大。2015年，我國互聯(lián)網(wǎng)征信行業(yè)在大數(shù)據(jù)應(yīng)用法律、方法層面獲得了重大突破，充分利用掃碼支付的全方位立體化優(yōu)勢，打破傳統(tǒng)依靠單一靜態(tài)數(shù)據(jù)的瓶頸，透過多維度動態(tài)數(shù)據(jù)分析和不同行為數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)，精準勾勒出潛在客戶的信用風(fēng)險，使我國征信業(yè)在短時間內(nèi)實現(xiàn)“換道超車”的跨越式發(fā)展。征信行業(yè)數(shù)據(jù)資源和管控技術(shù)不僅彌補了“以證管人、以房管人”的短板和漏洞，且通過建立“守信得利、失信受罰”的外國人服務(wù)管理信用積分激勵懲戒機制，逐漸形成指導(dǎo)外國人在華社會活動的行為準則。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”和移動互聯(lián)技術(shù)的迅猛發(fā)展，人們的衣食住行、社會交往與互聯(lián)網(wǎng)趨于緊密。目前，我國《征信業(yè)管理條例》僅將“個人宗教信仰、基因、指紋、血型、疾病和病史信息”作為禁止征信機構(gòu)采集的內(nèi)容?；ヂ?lián)網(wǎng)上產(chǎn)生、沉淀的大量與個人信用信息相關(guān)的數(shù)據(jù)，使征信業(yè)依法采集、記錄、儲存和分析數(shù)據(jù)變得更加容易。此外，以機器學(xué)習(xí)為代表的人工智能技術(shù)相繼被各行業(yè)采用，公安機關(guān)通過學(xué)習(xí)借鑒不僅可以分析、歸納和匯總各種渠道獲取的結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，且通過開發(fā)多種預(yù)測模型，依靠量化數(shù)據(jù)預(yù)測實有化人口管理及其他社會信用主體的動態(tài)管控風(fēng)險。（四）深化社會誠信體系建設(shè)，發(fā)揮價值導(dǎo)向作用深化社會誠信體系建設(shè)，逐步構(gòu)建“一處失信、處處受限”的社會信用體系懲戒機制，讓失信者寸步難行。征信文化作為我國社會征信體系的重要組成部分，在社會主義核心價值觀引領(lǐng)下，不斷促進征信體系社會效益最大化。征信文化體系建設(shè)具有三大特殊功能：一是記憶功能，能夠保存外國人的失信不良記錄；二是揭示功能，通過弘揚正氣，懲惡揚善，利用社會輿論環(huán)境層層傳導(dǎo)壓力，不斷提高中國征信文化的影響力；三是預(yù)警功能，傳遞提示信用主體風(fēng)險，提前對失信行為進行防范。

二、當(dāng)前外國人服務(wù)與管控工作面臨的形勢和挑戰(zhàn)

（一）“一帶一路”倡議對外國人服務(wù)與管控提出新要求當(dāng)前，我國正處于全面深化改革的關(guān)鍵時期，地方政府希望給來華經(jīng)商、就學(xué)、就業(yè)、旅游、探親的外國人提供更多的便利化服務(wù)，要求進一步放寬出入境限制，最大限度保障正常人員合法的出入境權(quán)利。但我們也要認識到反恐、防回流、防滲透工作需要加強出入境管控，及時發(fā)現(xiàn)和阻止危害國家安全的人員入境，以維護國家安全和社會穩(wěn)定。在外國人來華日益增多的形勢下，當(dāng)前外國人服務(wù)與管控工作面臨“服務(wù)與管控并存”的新要求。此外，公安機關(guān)出入境管理部門由于基礎(chǔ)條件的制約，在外國人服務(wù)與管控工作效率方面也有待進一步提升，這也對當(dāng)前外國人管控工作的科技含量、外管民警素質(zhì)和能力等方面提出了新的要求。（二）公安出入境管理部門反恐、防回流工作責(zé)任重大當(dāng)前，境內(nèi)外敵對勢力相互勾連，煽動炒作熱點事件，鼓動非法聚集，實施暴恐破壞活動，成為我國反恐維穩(wěn)工作的重大隱患。值得注意的是，這些問題在形成或發(fā)生前必定會在網(wǎng)絡(luò)信息空間中留下某種“數(shù)據(jù)腳印”，因此，我們應(yīng)借助征信行業(yè)資源覆蓋和技術(shù)優(yōu)勢，發(fā)揮“警務(wù)大數(shù)據(jù)”的預(yù)測功能，科學(xué)預(yù)判維穩(wěn)態(tài)勢，精準預(yù)警，精密布防，牢牢掌握維穩(wěn)的主動權(quán)。同時，在“一帶一路”建設(shè)推進過程中，企業(yè)和公民“走出去”面臨的非傳統(tǒng)安全因素和傳統(tǒng)安全因素相互交織，盡管境外風(fēng)險防范意識有所提高，但亟需通過“警務(wù)大數(shù)據(jù)”深入挖掘、分析，從而獲取預(yù)警性信息。（三）毗鄰國家滯留人員面臨社會融入困境引導(dǎo)和促進境外人員社會融入，不僅能提高其在居住國的滿意度，同時也能促進此類特殊人群納入實有人口管理工作的順利開展。當(dāng)前，毗鄰國家滯留人員社會融入度不高，主要原因有：第一，由于歷史原因長期未取得合法身份證件，導(dǎo)致其無法獲得穩(wěn)定收入來源，加之其生活習(xí)俗、語言、文化價值觀等方面存在較大差異，難以融入我國社會，遇到當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)上門面見核查等調(diào)查走訪工作有抵觸心理，不愿接待家訪。這些都給公安機關(guān)的摸底、排查、建檔和日常管理工作的開展增加了難度，基層派出所在工作中經(jīng)常遇到“叫門難、見人難、登記難”等“三難”現(xiàn)象。第二，邊境地區(qū)居民散居現(xiàn)象比較普遍，基層專職外管警力嚴重不足，邊境地區(qū)維穩(wěn)反恐壓力大，無法經(jīng)常性地開展入戶走訪工作，使得對毗鄰國家滯留人員納入實有人口管理工作收效甚微。

三、構(gòu)建多元主體合作的外國人服務(wù)與管控機制的建議

（一）“放”：建立證件風(fēng)險管控與提高服務(wù)效率之間利益平衡機制充分利用公安機關(guān)推進“互聯(lián)網(wǎng)+”出入境政務(wù)平臺建設(shè)這一契機，以建立后臺情報研判機制、智能交互問答機制為重點，力求從根本上解決從嚴審查簽發(fā)證件與提高服務(wù)效率質(zhì)量之間的矛盾。按照“服務(wù)優(yōu)先、防控優(yōu)先、效率優(yōu)先”的原則，將證件辦理的部分工作流程嵌入公安出入境政務(wù)平臺，讓服務(wù)對象“看得見、辦得了、拿得到”。重點做好四個環(huán)節(jié)工作：一是依托出入境互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)平臺提供交互問答、在線填寫、在線提交、在線查詢等服務(wù)功能。二是通過政務(wù)平臺將相關(guān)風(fēng)險管控工作要求固化到“互聯(lián)網(wǎng)+”出入境政務(wù)平臺辦理流程。通過交互式問答、在線填表、提交附件等方式提前掌握入境信息，重點比對其信用卡使用記錄（如通過要求提交消費對賬單或常住地水、電、氣、通訊消費對賬單的方式全面了解入境外國人的個人信用狀況）等個人信息，設(shè)置智能化交互式問答系統(tǒng)自動篩查相關(guān)信息。三是后臺依托公安部出入境大數(shù)據(jù)、云搜索、反恐等綜合信息平臺，堅守簽證證件簽發(fā)的“三條底線”（證件甄別、人證比對、錄入核驗），將原有簽證簽發(fā)由經(jīng)驗決策升級為數(shù)據(jù)決策模式，核查結(jié)果在24小時內(nèi)自動推送給申請人；四是做好現(xiàn)場人像信息采集和人證一致性比對工作，實現(xiàn)網(wǎng)上申請信息的自動復(fù)用；若發(fā)現(xiàn)申請人提交虛假信息，則將其失信行為錄入個人誠信檔案，并在一定時間內(nèi)拒絕其入境申請。（二）“管”：頂層設(shè)計建立信用積分累計、激勵、懲戒機制辯證地處理好“放”與“管”的關(guān)系，是做好境外人口服務(wù)管控工作的前提?！胺拧本褪峭瞥龆鄻踊⒈憷?wù)措施，提升來華外國人獲得感、認同感；“管”就是要健全風(fēng)險預(yù)警、監(jiān)測、防范、處置機制，守住不發(fā)生外國人漏管和失控風(fēng)險的底線。公安出入境管理部門可借鑒國際社會信用體系的成功經(jīng)驗，從四個方面做好頂層設(shè)計工作。一是把握全面構(gòu)建社會信用體系這一契機，盡早制定統(tǒng)一的外國人大數(shù)據(jù)征信信息標準，逐步構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會主體協(xié)同、公眾參與的多元主體合作的境外人口服務(wù)管控格局。二是把握我國邁入無現(xiàn)金時代這一機遇，逐步完善以“四個實有”基礎(chǔ)信息為支撐的外國人動態(tài)風(fēng)險管控機制。三是盡早制定外國人大數(shù)據(jù)征信評價指標體系，率先確定經(jīng)濟融合、行為適應(yīng)、文化接納、身份認同、意識形態(tài)等幾個方面的具體指標。發(fā)揮征信體系的記憶、揭示、預(yù)警功能，營造“守信得利、失信受罰”的外部環(huán)境，利用社會輿論環(huán)境傳導(dǎo)壓力懲惡揚善，提高中國文化價值觀和意識形態(tài)的影響力。四是率先在重點領(lǐng)域建立守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，引導(dǎo)外國人誠實守信，遵紀守法，實現(xiàn)外國人跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)同監(jiān)管。建立在華外國人信用積分累計、激勵、懲戒機制，以社會數(shù)據(jù)量化分析主導(dǎo)審批決策，逐步完善以“四個實有”信息為支撐的外國人全程動態(tài)風(fēng)險管控機制。鼓勵來華高端人才多做貢獻，以貢獻換取社會優(yōu)待；鼓勵臨時來華外國人遵紀守法，以守法換取出入境便利化。（三）“服”：服務(wù)國家戰(zhàn)略，為深化改革與創(chuàng)新提供基礎(chǔ)支撐1.深入挖掘數(shù)據(jù)價值，維護國家、企業(yè)和公民的安全利益對任何一個主權(quán)國家而言,誰擁有制信息權(quán),誰就獲得了信息資源相對更大的利益和相對安全的權(quán)利[4]。制信息權(quán)既改變了國際權(quán)利分配，也成為維護國家主權(quán)利益的先導(dǎo)因素[4]。對公安出入境部門而言，制信息權(quán)就是要統(tǒng)籌國際、國內(nèi)兩個大局，牢牢把握我國互聯(lián)網(wǎng)征信企業(yè)海外并購、技術(shù)輸出及人民幣國際化這一歷史性機遇，海量采集、掌握出入境外國人及中國游客海外消費等動態(tài)數(shù)據(jù)，深入挖掘數(shù)據(jù)價值，通過分析研判提高情報預(yù)警和網(wǎng)絡(luò)態(tài)勢感知，從而掌握大數(shù)據(jù)時代信息主導(dǎo)權(quán)，并以此為支撐服務(wù)國家安全利益。近年來，我國公安機關(guān)在查辦妨害國邊境、偷越國邊境案件過程中發(fā)現(xiàn)一個共同點，即涉恐人員在內(nèi)外勾連過程中為逃避公安機關(guān)打擊總是攜帶大量現(xiàn)金?？梢?，只要掌握了與此相關(guān)的信息資源，就掌握了國際移民事務(wù)、公民海外領(lǐng)事保護、境外人口服務(wù)管控及跨境反恐、反偷渡、反毒等國際執(zhí)法合作的主導(dǎo)權(quán)。在總體國家安全觀思想指導(dǎo)下，公安出入境部門應(yīng)把握我國社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢和國際合作新形勢，通過執(zhí)法合作強化“共商、共建、共享”發(fā)展理念，增強與世界各國的政治互信；以構(gòu)建外國人大數(shù)據(jù)征信體系為抓手，共同應(yīng)對非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的威脅；進一步強化雙贏、多贏、共贏的發(fā)展理念，加強跨境執(zhí)法合作，依法維護國家、企業(yè)和公民的海外合法權(quán)益。2.融入引智戰(zhàn)略，讓數(shù)據(jù)為深化改革創(chuàng)新提供支撐行政征信體系建成之后，公安出入境部門不僅能打通在華外國人停留各環(huán)節(jié)的“信息孤島”，實現(xiàn)各職能部門信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和共享，同時也破解了基層外管力量不均衡、跨部門協(xié)作不完善、動態(tài)信息無法掌握等難題。通過數(shù)據(jù)挖掘、分析，不僅可以掌握在華外國人口實有化管理的實時動態(tài)數(shù)據(jù)，而且可為出入境證件簽發(fā)、管理、決策提供更精準的決策依據(jù)。個人信用檔案可以作為證件簽發(fā)工作的規(guī)范化、精準化參考決策依據(jù)。公安出入境部門對海量數(shù)據(jù)信息的收集、整理、分析，不僅可以全面了解和掌握來華外國人的個人信用、經(jīng)濟、社交、愛好、意圖、軌跡等信息，而且還可為國家政治、軍事、外交、經(jīng)濟、社會治安、外國人社會融入治理決策等各方面提供必要的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。

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[4]張維華.新制權(quán)理論：制信息權(quán)的幾個問題[J].情報雜志，2007（12）.

作者:梁 憲 梁紅宇 單位:1.廣西壯族自治區(qū)公安廳南寧機場口岸簽證處 2.廣西警察學(xué)院