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摘要：隨著社會經(jīng)濟的日益發(fā)展，我國各行各業(yè)呈現(xiàn)出強勁的發(fā)展勢頭。各地紛紛打出“經(jīng)營城市”的旗號，在此進程中，需要大量征用集體土地，而對集體土地的征用帶來的是城市因為有土地的流轉(zhuǎn)而吸引了不少投資者，投資者因為有以土地作為基礎的物質(zhì)條件而不同程度的獲利。但是，更多的是很大一部分失地者，因失去土地而導致生活水平降低甚至生活無著落。而且隨著經(jīng)濟發(fā)展步伐的加快，城市經(jīng)營和土地被征用者生存的矛盾愈加劇烈。城市要發(fā)展，老百姓同樣有生存發(fā)展的權利，如何解決城市發(fā)展過程中土地征用帶來的負面影響，良性地維護城市和普通人的發(fā)展秩序問題亟待提上議事日程。

關鍵詞：土地征用制度原則措施東莞

一.引言

我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｏ旅?，我著重簡談下土地征用制度的原則、現(xiàn)狀不足及措施。

二、土地征用應遵循的原則

(一)珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的原則

我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。

(二)保證國家建設用地的原則

國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。

(三)妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當補助。

(四)誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t

土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。

三、我國當前土地征用的現(xiàn)狀與不足

(一)與征地相關的法律設計不合理

土地的征用權只有符合公共目的的時候才能為法律和社會的接受，土地征用權不能用濫用。為了保證這一點，各國土地征用權的行使都有詳細的規(guī)定，并嚴格以土地用途是否為公共用途或具有公共利益作為判定土地征用是否合法的依據(jù)。在我國卻沒有一部土地征用法，土地征用權的法律規(guī)定主要來自《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》，其有關內(nèi)容很不全面。如沒有依法設立征用權，明確征用權的主體、范圍、補償依據(jù)和標準等。

(二)土地征用正當程序缺失。在現(xiàn)代憲法中，正當程序原則是財產(chǎn)權保護的核心。“所謂程序，就是為了法律性決定的選擇而預備的人們相互行為的系統(tǒng)安排?！蓖ㄟ^程序規(guī)范權力(利)運行。由于財產(chǎn)征用的不可避免，因此對財產(chǎn)的保護，主要是對財產(chǎn)征用的目的、補償標準和征用程序等方面的正當性進行檢驗。在現(xiàn)行土地征用程序中，只規(guī)定了征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。但這與正當程序原則要求相差甚遠。主要欠缺在制定土地規(guī)劃、審查公共利益和確定補償標準時的公開聽證制度；在征地補償中，欠缺中立的評估機構；在發(fā)生糾紛時，欠缺相應的司法救濟。結果由于征用程序不規(guī)范、不透明，中間醞釀了大量的尋租行為，產(chǎn)生了大量腐敗案件。

(三)補償標準偏低及補償金發(fā)放渠道不合理。我國現(xiàn)行土地征用補償標準是按土地的原用途給予補償。這個規(guī)定否認了農(nóng)民對土地財產(chǎn)增殖的利益，是一種制度上的剝奪。拿耕地來說，具體補償費用包括土地補償費、安置補助費，及地上附著物和青苗補償費，忽視了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的存在。在實踐中，即使是上述較低的標準也由于農(nóng)民在土地征用中的弱勢地位，也往往不能及時、足額拿到。關于補償金發(fā)放，實際操作中多是由用地單位直接支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責人，至于具體標準、數(shù)額，如何分配，往往是暗箱操作，這就導致農(nóng)地補償金發(fā)放渠道不透明，使農(nóng)民在征地補償中受到政府、開發(fā)商、村組負責人三層剝奪，利益嚴重受損。

(四)現(xiàn)行土地收益分配制度刺激政府多征地。我國的《土地管理法》第55條規(guī)定，新增建設用地的土地有償使用費70%歸地方政府。在實踐中，土地出讓費多采用一次性支付方式，造成土地征用的收益和成本在地方政府官員的不同任期間的不平衡分布。在現(xiàn)有體制下，誰在任期間征地多、出讓多，誰收益就大。在出讓土地的收益和成本分配上，在任官員獲得都是收益，接任的官員幾乎承擔的都是成本。在這種激勵約束制度下，怎么可能不刺激地方政府多征地呢？據(jù)國土資源部統(tǒng)計，到2002年低，全國累計收取土地出讓金達7300多億，以非市場化的方式低價征地，高價出讓，成為不少地方政府創(chuàng)造政績，增加財政收入的重要渠道。

四、針對不足提出改善的措施

(一)規(guī)范政府征地行為

在對農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農(nóng)民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償?shù)臎Q定權還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協(xié)商和監(jiān)督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。

(二)完善土地征用的法律程序

我國土地征用程序就欠缺正當法律程序原則。現(xiàn)有規(guī)定是在征地補償安置方案確立之后聽取意見，剝奪了農(nóng)民聽證的權利，并且沒有一個獨立于政府的機構主持聽證。在今后的修改中，應重點完善三個程序，健全一個機構。一是土地征用公共利益聽證程序，主要就是否為公共利益進行聽證，并就征地面積、位置等合理性聽證，為正式聽證程序。二是征地補償標準聽證程序，對補償?shù)墓胶侠磉M行聽證。只有在進行上述兩個聽證后，才能行使征用權。三是土地征用的司法救濟程序?！靶姓饔玫木葷贫仁枪竦臋嗬褪芤媸艿叫姓C關侵害時或可能受到侵害時的防衛(wèi)手段和申訴途徑。”建立一個獨立于政府的土地征用委員會，負責主持公共利益聽證和征地補償聽證，并監(jiān)督補償金發(fā)放，確保正當法律程序原則的實現(xiàn)。

(三)改革土地出讓金制度，遏制政府征地沖動

土地出讓金實際上就是若干年土地使用期的地租之和。政府獲得的土地出讓金很大程度上是預支未來的收益，表現(xiàn)在跨期地方政府角度，則是在任政府提前支取下任政府的收入，是對下任政府土地收益的透支。因此，可以對土地出讓金恢復其地租的經(jīng)濟學本質(zhì)，在任的地方政府可以出賣土地，但土地的收益則按年度在土地的使用年限內(nèi)分期支付。對于本期政府來說，賣的地越多，給下任政府留下的預期收益就越多，這樣從經(jīng)濟上就可以約束政府征地的沖動。另外通過土地出讓金分年度支付，降低了房地產(chǎn)開發(fā)商的成本，也有利于房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

(四)提高征地補償門檻，規(guī)范征地準入制度

土地征用補償必須公平合理。財產(chǎn)征用的社會負擔原則意味著，為政府目的而征用財產(chǎn)時，應公正地補償財產(chǎn)所有人的被征財產(chǎn)的價值，否則“特定的個體被剔挑出來承擔社會重負”將是不公平的。目前國際上有關投資保護的規(guī)定是充分、及時、有效的補償。我國三個外商投資企業(yè)法中規(guī)定的是“相應的補償”，土地法規(guī)定的是“適當?shù)难a償”。“相應”“適當”與“充分”差別很大，在實踐中掌握的標準也可能極不相同，容易在群眾中引起不滿。法律應該有統(tǒng)一的規(guī)定、統(tǒng)一的標準、統(tǒng)一的解釋，按照市價進行補償?！安缓侠淼难a償也是一種剝奪”?？縿儕Z私人財產(chǎn)來完成城市建設和實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展是不可取的，法律應當規(guī)定對私人財產(chǎn)的征用給予完全的補償。關于補償金的發(fā)放應由土地征用委員會通過銀行直接發(fā)到被補償者個人手中，避免中間倒手，為貪污私分挪用補償金制造機會。

五、廣東東莞完善土地征用制度案例分析

(一)提高征地標準

2006年7月，廣東省國土廳制定《廣東省征地補償保護標準》，提高征地補償最低保護標準。據(jù)省國土定測算，平均最低保護標準比原征地補償標準提高23.5%，每畝達到3.67萬元。同時，建立征地安置補助專項基金，專項用于農(nóng)民上產(chǎn)生活困難補助。東莞市開發(fā)區(qū)1999年以前征地補償費約1-2萬元/畝，2007年8月已提高為3.5-5.5萬元/畝；東莞一般征地補償標準提高為7.5萬元/畝，加上青苗補償費已超過10萬元/畝。

(二)推行征地補償款預存制度和征地補償實名支付制度

2005年10月，東莞開始在全市范圍內(nèi)試行征地補償款預存制度，用地單位需將征地補償款足額預存入征地補償款專戶，征地一旦獲得批準，即從銀行專戶中劃轉(zhuǎn)各項征地補償款，并將大部分土地補償款、安置補助費和全部青苗及土地附著物補償費直接實名支付到被征地農(nóng)民，減少中間環(huán)節(jié)，避免層層克扣、截留征地補償款，有效地保護失地農(nóng)民的合法權益。

(三)實行留用地安置制度

2005年，中共廣東省委、省人民政府在《關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快農(nóng)村“三化”建設的決定》中提出，妥善安置被征地農(nóng)民，建立“留用地”補償制度，按實際征地面積10%-15%的比例劃給被征地單位作為生產(chǎn)發(fā)展用地。東莞市在大學城征地過程中，為征地各區(qū)按征地總面積15%預留了發(fā)展用地，總面積為4563.42畝，當?shù)剞r(nóng)民成立了17個股東組成的經(jīng)濟實體，共同參與了預留經(jīng)濟發(fā)展用地的招商、開發(fā)、經(jīng)營。且市區(qū)管委會推行了由區(qū)管委會返祖留用地、統(tǒng)一開發(fā)利用留用地新舉措，至2006年10月，有13個村組與區(qū)管委會簽訂了留用地返租協(xié)議，共返租留用地面積38.51萬平方米，有10個村正在辦理留用地返租手續(xù)，涉及留用地面積14.63萬平方米。

實行留用地安置制度，對于東莞發(fā)展被征地村級集體經(jīng)濟、增加被征地農(nóng)民收入、推進社會主義新農(nóng)村建設都起到了經(jīng)濟作用。

六、總結

土地是農(nóng)民最根本的生活保證，只有建立起失地農(nóng)民就業(yè)和生活的保障機制，才能從根本上解決失地農(nóng)民的安置和生活出路問題。在現(xiàn)階段的征地制度中，要不是不合理征地就是補償標準不依照地租、地價供求規(guī)律等市場經(jīng)濟基木范疇的要求來確定。這正恰恰違反了“公共利益的原則”使得利益被有權群體被有信息群體被少數(shù)群體而占有。這種種弊端導致耕地大量減少，農(nóng)民成為城市化的首要犧牲者。而這種建設用地征用過程中國家與農(nóng)民之間、政府與農(nóng)村之間矛盾沖突也成為積極營造和諧社會的今天所唱的最大的反調(diào)。

但是，社會是發(fā)展的，時代是進步的。即使在我國土地征用的過程中確確實實存在很多問題。但我相信，科學發(fā)展也總是按照從謬誤到正確從缺陷到完整的原則發(fā)展的，我們需要的是不斷思考，不斷發(fā)現(xiàn)其不足，提出意見，最后總能讓其不斷趨于完善。

參考文獻

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