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摘要:建立有效的內部創(chuàng)新體系是國有企業(yè)提升技術創(chuàng)新能力和創(chuàng)新效率的重要途徑。從國有企業(yè)技術創(chuàng)新體系及其政策特點出發(fā)，在調研的基礎上分析了政策存在的問題，并提出相應的政策建議。

關鍵詞:國有企業(yè);企業(yè)技術創(chuàng)新體系;需求型政策

國有企業(yè)是國民經濟發(fā)展的中堅力量［1］，是實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的生力軍［2］。2014年我國經濟進入“新常態(tài)”發(fā)展時期，國有及國有控股企業(yè)總收入和利潤總額增幅均有所放緩［3］。過去以“要素驅動”和“投資驅動”為核心的規(guī)模擴張的發(fā)展模式難以為繼，通過以技術創(chuàng)新為核心的“創(chuàng)新驅動”實現(xiàn)轉型升級和提質增效是國有企業(yè)做大做強的必然選擇。有效的內部創(chuàng)新體系是國有企業(yè)提升技術創(chuàng)新能力和創(chuàng)新效率的保證。當前，在深化國有企業(yè)改革的同時，不應忽視國有企業(yè)自身內部創(chuàng)新體系的建設與升級。已有關于國有企業(yè)技術創(chuàng)新體系的研究［4-9］，更多關注創(chuàng)新體系的構成、組織和機制等內容，而專門針對政策的探討較少。本文將聚焦國有企業(yè)技術創(chuàng)新體系建設的相關政策，并針對存在問題提出建議，為創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略實施和國有企業(yè)改革發(fā)展提供支撐。

1國有企業(yè)技術創(chuàng)新體系及其政策特點

根據研究側重點不同，對企業(yè)技術創(chuàng)新體系的認識主要有三種代表性觀點。第一，要素觀，將企業(yè)技術創(chuàng)新體系作為各類創(chuàng)新資源和要素的集合，同時強調制度和機制在集聚創(chuàng)新要素方面的作用。第二，主體觀，將企業(yè)技術創(chuàng)新體系視作由參與技術創(chuàng)新活動各主體構成，并相互作用的有機整體。創(chuàng)新主體可包括橫向的研發(fā)、生產和營銷等部門，或縱向的個人、部門和公司等不同層級單元，同時還需要企業(yè)內部主體與外部主體的協(xié)同。第三，過程觀，強調企業(yè)創(chuàng)新活動是技術產生、應用、轉移和產品市場實現(xiàn)等創(chuàng)新環(huán)節(jié)的銜接，需要將創(chuàng)新全過程納入企業(yè)技術創(chuàng)新體系進行統(tǒng)籌安排。我們認為，企業(yè)技術創(chuàng)新體系是創(chuàng)新資源、創(chuàng)新主體、運行機制、外部協(xié)同與環(huán)境等因素相互聯(lián)系、相互作用的有機整體。企業(yè)技術創(chuàng)新體系具有系統(tǒng)性、目的性、網絡性與協(xié)調性、動態(tài)性與開放性等特點［9］。國有企業(yè)是按照所有制屬性分類的一種企業(yè)類型，其技術創(chuàng)新體系的構成與特點除具備上述共性特征外，還具有特殊性，主要包括以下兩點。其一，與一般企業(yè)以利潤最大化為唯一目標不同，國有企業(yè)的目標存在多樣性，尤其在關系國計民生的領域，可能更關注社會效益或整個產業(yè)發(fā)展，因此國有企業(yè)在技術創(chuàng)新戰(zhàn)略選擇和創(chuàng)新體系設計導向上具有更高的社會外溢性和帶動性。其二，較市場經濟下一般企業(yè)而言，國有企業(yè)委托關系存在鏈條更長、人責權利不對等的問題，考核與激勵機制的設計成為技術創(chuàng)新體系制度建設方面的特殊難題。結合國有企業(yè)技術創(chuàng)新體系的特性，筆者認為相關政策應具有如下特點:既要從點上支持創(chuàng)新體系中要素的供給，如企業(yè)研發(fā)平臺建設，又要從系統(tǒng)層面考慮創(chuàng)新體系機制的設計，如國有企業(yè)評價與激勵機制;既要考慮單個政策的制定與落實問題，如研發(fā)費用稅前加計扣除實施操作細則，又要考慮政策之間的銜接問題，如不同部門政策之間的協(xié)同;既要有針對重點的選拔性扶持政策，如創(chuàng)新型企業(yè)相關政策，又要有面向所有企業(yè)的公共服務政策，如建設國有企業(yè)技術信息服務平臺。

2國有企業(yè)技術創(chuàng)新體系建設政策存在的問題

2006年《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》頒布實施以來，特別是2012年全國科技創(chuàng)新大會召開之后，各部門圍繞強化企業(yè)技術創(chuàng)新主體地位，出臺了一系列鼓勵企業(yè)技術創(chuàng)新的政策措施［10］，其中既有針對企業(yè)創(chuàng)新的普惠性政策，如企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除政策，也有針對國有企業(yè)的專門政策，如中央國有資本經營預算重點產業(yè)轉型升級與發(fā)展資金項目，這些政策對建設和完善國有企業(yè)技術創(chuàng)新體系起到重要作用。同時，相關政策也存在一定的問題，筆者在對13家國有企業(yè)技術創(chuàng)新體系建設情況進行調研的基礎上，專門對企業(yè)所提出的政策需求進行了梳理，其背后反映的主要問題如下。

2．1善于運用要素支持政策，缺少完善創(chuàng)新機制的政策

企業(yè)技術創(chuàng)新體系是一個復雜系統(tǒng)，概括而言包括創(chuàng)新要素及連接要素的機制。目前對企業(yè)技術創(chuàng)新體系建設的支持以要素供給為主，例如各類科技計劃給予企業(yè)技術創(chuàng)新資金支持，并有部分科技計劃優(yōu)先支持企業(yè)項目;對企業(yè)建立實驗室、工程(技術研究)中心等研發(fā)平臺給予資金支持和項目優(yōu)先支持;各類人才計劃支持企業(yè)引進高端人才等。相比較而言，針對整合國有企業(yè)內部創(chuàng)新要素的相關機制的政策關注較少，調研中企業(yè)主要反映了兩個方面的問題。第一，在內部機制方面，強化內部投入機制、內部協(xié)作機制、激勵機制等政策力度不夠。例如，政策方面沒有鼓勵企業(yè)建立長期穩(wěn)定的創(chuàng)新投入機制，可以探討每年在國資收益中安排固定比例用于國有企業(yè)技術創(chuàng)新體系建設，以資本性支出為主，重點支持圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略和國民經濟發(fā)展的重大科技創(chuàng)新活動;國有企業(yè)集團總部為所屬研究院或子公司劃撥的研發(fā)經費存在營業(yè)稅和所得稅重復征收問題，加大了企業(yè)內部協(xié)作創(chuàng)新的成本;科技成果以股權、期權、項目收益提成等方式參與分配政策的可操作性較弱，國有企業(yè)創(chuàng)新人才難以得到充分激勵。第二，在外部機制方面，產學研合作和研發(fā)國際化等方面政策支持不夠。例如，對產業(yè)技術創(chuàng)新聯(lián)盟的穩(wěn)定支持不夠;國有企業(yè)海外技術投資審批周期長;對參與國際標準制定在信息和資金方面支持少等。

2．2重視前端政策制定，后端政策執(zhí)行有待提高

政府運用財政、稅收和金融等多元化政策工具支持國有企業(yè)技術創(chuàng)新，在提高國有企業(yè)創(chuàng)新動力和降低創(chuàng)新障礙方面取得了一定的成效，但是執(zhí)行環(huán)節(jié)存在的一些問題使政策效果大打折扣。主要包括如下3個方面的問題。第一，政策細化程度需要提高。例如，企業(yè)研究開發(fā)費用稅前加計扣除政策在執(zhí)行過程中存在研發(fā)活動難以認定、研發(fā)費用難以準確歸集、政策對會計核算要求高等問題，加大了政策執(zhí)行難度，企業(yè)難以充分享受稅收優(yōu)惠政策，對提高企業(yè)研發(fā)投入積極性的作用效果并未充分發(fā)揮。第二，缺乏配套政策。例如，2013年國務院辦公廳出臺了《關于強化企業(yè)技術創(chuàng)新主體地位全面提升企業(yè)創(chuàng)新能力的意見》，指出要建立健全國有企業(yè)技術創(chuàng)新的經營業(yè)績考核制度，將國有企業(yè)研發(fā)投入視同利潤，并納入考核，但是政策出臺后，并沒有制定相應的配套實施細則，以強化技術創(chuàng)新為導向的考核評價制度尚未建立，影響了國有企業(yè)負責人在創(chuàng)新資源投入決策方面的動力。第三，政策執(zhí)行中利益難以平衡。2010年國資委出臺了《關于在部分中央企業(yè)開展分紅權激勵試點工作的通知》，通過給予科技和管理骨干崗位分紅或項目收益分紅，將激勵力度與業(yè)績持續(xù)增長掛鉤，以調動相關人員參與創(chuàng)新活動的積極性，但是文件同時也規(guī)定，試點企業(yè)實施分紅權激勵所需支出計入工資總額。此政策對企業(yè)整體而言實施分紅權激勵并不是增量的概念，一方面打消了企業(yè)利用該政策的積極性，另一方面工資總額需要在不同部門和人員進行分配，平衡中可能會降低技術創(chuàng)新分紅獎勵的力度，降低激勵效果。2015年10月1日起實施的新修訂的《促進科技成果轉化法》在此方面做出新規(guī)定，明確國有企業(yè)給予科技人員獎勵和報酬的支出計入當年本單位工資總額，但不受當年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數(shù)。目前，新法實施尚需具有可操作性的相關配套實施細則的出臺。

2．3多角度關注單項政策，政策之間的協(xié)調性需增強

為促進國有企業(yè)進一步發(fā)揮技術創(chuàng)新主體作用，不同主管部門從項目、人才、基地和產業(yè)等不同角度切入制定相關扶持政策，但政策之間的銜接性和協(xié)調性需要進一步增強。第一，創(chuàng)新政策之間的協(xié)同。企業(yè)創(chuàng)新體系建設需要內部項目、平臺和人才之間的匹配，現(xiàn)有政策更多以項目形式支持企業(yè)，缺乏對項目、平臺和人才等創(chuàng)新資源的統(tǒng)籌布局與整體設計，難以充分發(fā)揮項目在創(chuàng)新體系建設中的帶動作用。第二，科技政策與產業(yè)政策之間的協(xié)同。例如，政府對重大科技示范項目的研發(fā)環(huán)節(jié)給予資金支持，但在有更大資金需求的產業(yè)化環(huán)節(jié)缺少配套資金，部分項目在投運初期尚未取得經濟收益階段，給企業(yè)帶來巨大財務負擔，影響了創(chuàng)新積極性。第三，創(chuàng)新政策與非創(chuàng)新政策之間的銜接。一些非創(chuàng)新政策制定的初衷和關注點并不在于技術創(chuàng)新，因此在政策設計時忽視了政策可能對技術創(chuàng)新帶來的負面影響。例如，國有企業(yè)業(yè)績考核制度是國有資產管理部門為履行出資人職責，實現(xiàn)國有資產保值增值，針對國有企業(yè)負責人設計的考核管理辦法，突出了對效益指標的考核，成為影響負責人決策的重要指揮棒。盡管從長期看，進行技術創(chuàng)新體系建設有利于經營業(yè)績的提升，但是在指標體系構建上未將技術創(chuàng)新投入和產出方面的直接考核納入其中，忽視了技術創(chuàng)新對企業(yè)增強可持續(xù)發(fā)展能力的推動作用，降低了國有企業(yè)負責人對技術創(chuàng)新的重視程度。第四，部門之間的協(xié)同。國有企業(yè)技術創(chuàng)新體系建設的相關政策制定涉及國有資產管理、發(fā)改、財政、科技、工信和稅務等政府部門，各部門在制定政策時均從自身職責和管理范圍出發(fā)，一方面，導致現(xiàn)有政策之間可能存在分散、重疊，甚至沖突等情況，降低了政策整體效果;另一方面在科技資源配置上一定程度存在資金投入分散、資源缺乏共享、平臺重復建設、項目多頭申報等問題，降低了公共科技資源的利用效率。

2．4供給型政策強，需求型政策較弱

與科技創(chuàng)新政策相同，企業(yè)技術創(chuàng)新體系建設相關政策也存在供給型政策多，需求型政策少的問題［11］。第一，首臺(套)政策。國有企業(yè)是能源、交通、高檔數(shù)控機床等關系國計民生的重大技術裝備產業(yè)自主創(chuàng)新的核心力量，創(chuàng)新產品首臺(套)進入市場的政策難以真正執(zhí)行，相關問題一直未得到根本解決，新產品推廣和市場培育存在困難。第二，為企業(yè)創(chuàng)新需求提供公共服務的支持政策少。調研企業(yè)普遍反映在技術創(chuàng)新體系建設中，存在經驗交流和學習的需要難以得到滿足，支撐創(chuàng)新決策的技術預測服務供給不足導致技術創(chuàng)新方向難以判斷，研發(fā)所需的平臺資源不夠開放等問題。

3完善國有企業(yè)技術創(chuàng)新體系建設相關政策的建議

3．1加強宏觀協(xié)調與指導

政府部門和政策之間缺乏協(xié)調使國有企業(yè)技術創(chuàng)新體系建設并未從宏觀層面形成統(tǒng)一長效的體制和機制，技術創(chuàng)新體系建設尚未成為政府部門和國有企業(yè)長期持續(xù)性工作。建議強化各級國有企業(yè)管理部門開展科技管理的職能，對國有企業(yè)技術創(chuàng)新體系創(chuàng)建及過程管理進行統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀指導和全局性設計，同時完善國有企業(yè)技術創(chuàng)新體系建設相關管理制度，引導其建設向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。

3．2加強企業(yè)技術創(chuàng)新體系機制建設相關政策的研究和制定

在內部協(xié)同機制建設方面，建議完善國有企業(yè)建立多渠道的科技投入機制的相關政策，建立國有資本經營預算支出中的科技創(chuàng)新支出穩(wěn)定增長的機制，同時鼓勵國有企業(yè)利用信貸政策和多層次資本市場體系，積極引入民間資本參與技術創(chuàng)新項目，通過多種資金來源保障國有企業(yè)創(chuàng)新投入;完善有利于創(chuàng)新的經營業(yè)績考核制度，研究和設計不同行業(yè)企業(yè)的分類考核評價體系，逐步提高反映技術創(chuàng)新體系建設推進情況的相關指標在考核中的權重，對考核期內獲得重大科技成果的企業(yè)予以年度加分獎勵;探索長效激勵機制，總結中央企業(yè)分紅權激勵試點經驗，擴大試點領域和范圍，適時將分紅權激勵面向國有企業(yè)進行全面推廣。在外部協(xié)作機制建設方面，建議放松國有資產管理對海外技術資產收購方面的約束，優(yōu)化海外技術投資審批流程，縮短審批周期，支持國有企業(yè)在全球范圍內獲取創(chuàng)新資源;研究制定國有企業(yè)并購海外研發(fā)中心或研究機構所發(fā)生的費用視作利潤的政策，提高國有企業(yè)海外技術投資的積極性;統(tǒng)籌協(xié)調相關政府部門和行業(yè)協(xié)會，支持國有企業(yè)參與國際標準制定工作、承擔國際標準化組織領導職務和技術委員會或分委員會秘書處工作，并在信息和資金方面給予支持。

3．3強化政策的執(zhí)行和落實

完善研發(fā)費用稅前加計扣除政策配套細則，改進企業(yè)研發(fā)費用計核方法，合理擴大研發(fā)費用加計扣除范圍，激勵企業(yè)加大研發(fā)投入力度;同時，簡化研發(fā)費用認定和審批程序，提高政策的可操作性。制定國有企業(yè)研發(fā)投入視作利潤的考核措施的配套實施細則，切實推動該項政策的落實。加快落實新修訂的《促進科技成果轉化法》中關于國有企業(yè)對科技人員獎勵的支出不受工資總額限制的規(guī)定，研究制定實施細則，實現(xiàn)科研人員報酬與創(chuàng)新績效掛鉤;或在現(xiàn)行工資總額之外，設立一定規(guī)模的創(chuàng)新獎勵基金，專門用于對企業(yè)技術創(chuàng)新活動有突出貢獻的人才和團隊進行獎勵，分配方案須向上級主管部門備案。

3．4重視需求型創(chuàng)新政策和創(chuàng)新服務類政策

重視需求型政策的作用，完善國產重大技術裝備首臺(套)采購政策和保險政策，提高政策可操作性，降低創(chuàng)新產品市場進入的門檻，同時可以探索設立國有企業(yè)自主創(chuàng)新產品采購基金，制定重大自主創(chuàng)新產品目錄，對采購列入目錄產品的用戶給予補貼。結合政府職能轉變，改變過去政府主導的選拔式的支持模式，轉向普惠性的公共產品支持模式，更加注重為企業(yè)技術創(chuàng)新提供公共服務，包括搭建公共創(chuàng)新服務平臺、國有企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新平臺、組織技術標準制定和提供公共技術咨詢(如開展技術預測、編制產業(yè)技術路線圖、繪制產業(yè)創(chuàng)新地圖等)等。

作者:蘇楠 李哲 單位:中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院

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