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關鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場配置；機制完善

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，國務院總理主持召開國務院常務會議中討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《土地管理法》）對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護耕地、促進城市化等方面一直發(fā)揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅持的國家主義立法思維及重管理效率、輕權利保障的立法理念使這部法律嚴重滯后。

一、土地資源配置與《土地管理法》

土地資源是一種不可再生資源，作為人類賴以生存和繁衍的基礎性資源，關系著國民經(jīng)濟發(fā)展乃至國家社會安全。提高土地資源的配置效率關鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國土地資源配置方式主要有行政配置和市場配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的需要安排各種用地類型的比例以及以何種代價提供給用地者。市場配置則是各類用地主體（政府、企業(yè)和個人）通過市場方式獲得相關土地資源，以市場價格為指針，供求關系相調(diào)節(jié)，各類用地主體根據(jù)市場價格的變化以及相應的成本和收益狀況確定用地區(qū)位和面積。

確立完善市場配置方式，必須通過健全相關的法律來保障。作為我國重要的土地資源保護和開發(fā)的法律，《土地管理法》的重要內(nèi)容就是進行土地資源的配置。要通過市場的基礎作用來合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關內(nèi)容，建立健全相關制度。

二、現(xiàn)行《土地管理法》中土地資源市場配置存在的問題

在市場經(jīng)濟條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場化。目前，我國土地市場不健全、國家干預不適當以及由此帶來的土地利用不高效等諸多問題，都與相關政策法規(guī)的不完善有關。

（一）不健全的土地市場

首先，中國現(xiàn)行的土地市場為城市與農(nóng)村的“二元土地市場”。城市土地市場包括一級土地市場和二級土地市場，國家壟斷一級土地市場，而集體所有土地進入城市市場必須首先由城市政府進行強制征用。二元土地市場的存在根源于國有土地使用權和集體土地使用權嚴重的不平等，這種不平等是集體土地使用權的殘缺和不平等對待造成的。這種城鄉(xiāng)分裂的二元市場，使政府成為土地市場的壟斷經(jīng)營者，一方面造成了地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入及土地融資的過度依賴，另一方面政府對土地儲備制度鮮有關注。

其次，土地市場不健全的交易制度?！锻恋毓芾矸ā返?3條確立了國家對建設用地的壟斷制度。排除極少個例，在我國建設用地必須屬于國有土地。實踐中的弊端體現(xiàn)在兩個方面：一是各級政府的用地審批制度，容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，影響社會穩(wěn)定；二是國家壟斷建設用地供給，集體土地無法進入土地市場，就產(chǎn)權而言，形成了國家所有制與集體所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同樣作為市場主體，政府和被征地的農(nóng)民本應該平等地享有利益分配的權利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開發(fā)企業(yè)、中央政府和地方政府獲得，被征地的農(nóng)民只能獲得征地補償，土地出讓金純收益則分配較少。《土地管理法》第47條規(guī)定：“國務院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準”，但是實踐當中補償標準卻與實際市場交易可獲得的利益相距甚遠。而且土地補償無統(tǒng)一標準，“同地不同價”也屢見不鮮?，F(xiàn)實中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統(tǒng)一的賠償標準造成了嚴重的社會矛盾。

（三）國家干預的濫用

在土地資源的配置中，國家“濫用”市場干預情況凸顯為以下三個問題：第一，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，各級政府是土地一級市場的開發(fā)主體，土地市場的壟斷經(jīng)營者和管理者的雙重身份使其權力過于集中又缺少監(jiān)督；第二，地方政府依賴出賣土地獲得財政收入導致土地資源浪費、城建無序等現(xiàn)象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。

三、土地資源市場配置的完善與《土地管理法》的修改建議

目前土地資源的市場配置機制不完善，要解決這一問題就要建立一套完善法律法規(guī)，特別是完善《土地管理法》中不適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的方式。要建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的土地市場，至關重要的一點就是通過法律法規(guī)來規(guī)制和協(xié)調(diào)好市場機制與國家干預的關系。

（一） 健全土地資源市場配置機制

首先，改革土地收益分配制度。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定征地補償標準，其主要存在三點缺陷：第一，土地原用途補償制度，即政府對被征土地的補償未將增值部分計入其中；第二，限額補償制度，即補償額最高不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，遠遠低于被征地農(nóng)民的實際收益；第三，地方政府定價制度，即國家授權地方政府規(guī)定具體補償標準，而非土地市場調(diào)控價格機制。以上補償標準嚴重損害了被征地人利益，實際上是把土地收益交由政府和開發(fā)商共同分享，實踐當中屢釀 “征地悲劇”的惡果。

筆者認為，補償標準應當由供地和需地雙方通過自愿協(xié)商來決定補償標準；如協(xié)商不成時，由雙方都能接受的資產(chǎn)評估公司作為第三方，按照當?shù)厥袌鰞r格決定補償標準。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補償?shù)幕驹瓌t，規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應當給予公平補償，而且補償資金不落實的，不得批準和實施征地。同時草案中還涉及授權國務院制定征收農(nóng)民集體所有土地補償安置的具體辦法。這實際上是為《農(nóng)村集體土地征收補償條例》的出臺鋪平道路。

其次，健全農(nóng)村土地入市制度?！锻恋毓芾矸ā吩谕恋厥袌鼋灰字黧w上應當改革，轉(zhuǎn)變政府壟斷一級市場的現(xiàn)狀，使農(nóng)民在未來成為農(nóng)村集體土地交易的主體，再通過調(diào)節(jié)稅收的方式，使部分土地收益成為地方財政收入。土地市場適度引入競爭機制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發(fā)生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場競爭。同時，從民法角度講，改革土地權利制度勢在必行。根據(jù)《物權法》中相關規(guī)定，完善集體所有土地的用益物權的流轉(zhuǎn)制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進入市場的規(guī)定，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場。

（二） 完善國家干預土地資源配置機制

國家對土地資源配置進行適當?shù)母深A是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場，國家和市場應當在土地資源配置中相互補充共同推進的作用。

第一，縮小土地劃撥范圍?！锻恋毓芾矸ā返?條中“公共利益”的邊界難以確定，導致政府征地幾乎不受任何實質(zhì)性制度的制約而擁有過于強大的土地征收權力。“實現(xiàn)公共利益”成為地方政府強制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權力應當符合比例原則，以此限制其權力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用規(guī)劃和儲備制度。因地制宜的制定土地規(guī)劃制度，根據(jù)市場需求建立規(guī)劃機制，來保障規(guī)劃機制的科學、有效實施，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。同時，制定科學的土地儲備規(guī)劃，擴大公益性用地的收購與儲備，建立土地儲備金制度。

第三，強化耕地保護制度和改革土地用途管制模式。嚴格耕地保護將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實際上，耕地保護制度涉及的內(nèi)容比較繁雜，但基本內(nèi)涵應圍繞責任及其操作體系展開。現(xiàn)行《土地管理法》第四章“耕地保護”及第七章“法律責任”，各種耕地保護制度都缺乏法律后果的規(guī)定，致使立法的預期目的難以實現(xiàn)，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權威性?！锻恋毓芾矸ā沸抻啎r理應增加耕地保護制度法律責任的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ǎú莅福穼Υ艘延懈挠^，增設了各級政府耕地保護目標責任制及耕地保護考核制，對強化耕地保護無疑具有促進作用。不過，如何落實耕地保護目標責任制及考核制，以及考核不合格需要承擔何種法律后果，仍有待進一步細化。

四、結(jié)語

完善土地資源市場配置機制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產(chǎn)管理法》《土地承包法》等其他法律法規(guī)體系的健全。法律規(guī)范與政府干預相互協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。下一個五年規(guī)劃推進中，城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴張，土地利用數(shù)量不斷攀升，進一步推動市場穩(wěn)定有序的發(fā)展具有巨大的現(xiàn)實意義。

參考文獻：

[1] 楊世建.土地征收與農(nóng)民權利的憲法保障[J].云南行政學院學報，2011，（04）：116-119.

篇2

[關鍵詞]耕地　土地管理法　法律保護

一、我國耕地現(xiàn)狀

我國耕地資源的現(xiàn)狀，從自然因素講也就是耕地的基本國情，可概括為“一多三少”，即耕地總量多、人均耕地少、高質(zhì)量的耕地少、耕地后備資源少。人均耕地少，分布不均衡。我國國土面積960萬平方公里，居世界第三位，可以說是幅員遼闊。但由于可利用土地少，加上人口眾多，我國土地資源相對貧乏，特別是作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎的耕地更為緊缺。根據(jù)全國土地詳查匯總的數(shù)據(jù)，我國耕地面積19.51億畝，人均耕地只有1.59畝，不及世界平均水平的一半，僅相當世界人均耕地3.75畝的43％。耕地質(zhì)量差，退化嚴重。全國66％的耕地分布在山地、丘陵和高原地區(qū)，只有34％的耕地分布在平原、盆地。耕地總體質(zhì)量不高，與發(fā)達國家或農(nóng)業(yè)發(fā)達國家相比，糧食單產(chǎn)相差150-200公斤。全國還有9100萬畝耕地坡度在25度以上，長期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。耕地后備資源嚴重不足，耕地利用率低。我國擁有宜耕荒地資源2.04億畝，按照60％的墾殖率計，可開墾耕地1.22億畝。但由于生態(tài)保護的要求，耕地后備資源開發(fā)受到嚴格限制，今后通過后備資源開發(fā)補充耕地已十分有限。我國的耕地現(xiàn)狀，從人為因素來看也是相當嚴峻的。根據(jù)土地利用變更調(diào)查，1998年全國凈減耕地391.5萬畝，1999年凈減耕地654.9萬畝。從近兩年的耕地變化情況看，我國耕地保護工作雖然取得一定成效，但耕地保護面臨的形勢依然十分嚴峻。

二、《土地管理法》對耕地保護的缺陷

耕地資源作為農(nóng)業(yè)最主要的生產(chǎn)資料和農(nóng)民最直接的勞動對象，是構(gòu)成糧食綜合生產(chǎn)能力的最基本要素之一，是實現(xiàn)中國糧食安全的基礎和保證，保護耕地就是保護我們的生命線?！吨腥A人民共和國土地管理法》自1986年正式頒布實施以來，歷經(jīng)1988年第一次修正、1998年修訂和2004年的第二次修正，作為我國土地資源管理最重要的法律之一，在我國土地管理和耕地保護工作中發(fā)揮了重要作用。但由于各方面的原因，其中仍存在著一些值得商榷之處。

第一，第二條第四款規(guī)定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收或征用并給予補償。該條款值得商榷之處在于對公共利益沒有明確的法律界定，公益性征地和非公益性(或稱經(jīng)營性)用地的界限不明確，土地征收(用)的公益性容易被異化。

第二，第八條第二款規(guī)定，農(nóng)村和城。被B區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有。對集體所有的解釋，《憲法》沒有具體界定，籠統(tǒng)界定為集體所有，《民法通則》界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級所有，《農(nóng)業(yè)法則》界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)集體經(jīng)濟組織，《地管理法》第十條僅就其經(jīng)營和管理權給予一般界定，沒有涉及所有權，具體到所有權權利的執(zhí)行人更是不明確。

第三，第十八條第三款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應當確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。該條款字面上僅僅簡單地提出耕地總量不減少，沒有體現(xiàn)出對耕地質(zhì)量和生態(tài)方面的要求，這必然造成占優(yōu)補劣現(xiàn)象的發(fā)生，并因此導致區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量總體水平的下降和耕地生態(tài)系統(tǒng)的失衡。該條款的表述明顯缺乏嚴密性和科學性，值得注意的是，應當這個詞使得整個法律條款更象政策建議，失去了法律的嚴肅性。

第四，第二十六條規(guī)定，經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準機關批準，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規(guī)劃批準權限內(nèi)的，根據(jù)省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃。這里的問題有三個，其一，沒有對土地利用總體規(guī)劃進行修改的依據(jù)和程序作出明確規(guī)定，為一些地方政府根據(jù)需要修改土地利用總體規(guī)劃提供了便利條件，削弱了土地利用總體規(guī)劃的穩(wěn)定性和權威性；其二，土地利用總體規(guī)劃的制定和修改的透明度不高；其三，關于違反土地利用總體規(guī)劃的法律責任的規(guī)定比較簡單，弱化了對執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃制度的法律保護力度。

第五，第三十一條規(guī)定，國家實行占用耕地補償制度，非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照占多少墾多少的原則，由占用耕地單位負責開墾與所占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定交納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。在耕地后備資源嚴重不足、開發(fā)利用難度越來越大、效益越來越低的現(xiàn)實情況下，恐怕連該條款的制定者也不相信在我國占用耕地者能夠開墾出與所占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?。即使開墾，至少應該有相當一部分屬于開墾的耕地不符合要求，那么只有依靠交納耕地開墾費來解決問題，形成占地補錢，但占地補錢很容易受到行政的干預，減免和拖欠現(xiàn)象嚴重；至于專款用于開墾新的耕地的說法，更多的是停留在紙上，而不是行動中。結(jié)果必然是耕地數(shù)量的減少、質(zhì)量的下降。

第六，第三十二條規(guī)定，縣級以上人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。其中可以兩個字弱化了該條款的嚴肅性，同時也使執(zhí)行成為一個不可能完成的任務。

第七，第三十七條規(guī)定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。但事實上，目前我國耕地拋荒問題嚴重，但因此收回發(fā)包的耕地卻從未見報道。

第八，第四十七條第二款規(guī)定，征收耕地的補償費、安置費以及地上附著物和青苗的補償費。由此可以看出，我國耕地非農(nóng)化是通過征收來完成的，一個征字就意味著指令和權力，導致市場價不如市長價，耕地征用價格(按原用途給予補償，這個價格與市場無關)和出讓價格(市場價)之間存在很大差異，如江蘇滬寧高速公路的征地補償費為715萬元／hm2，而2000年在香港證券市場上市時的評估地價是180萬元／hm2，為征地費的24倍。再如上海浦東開發(fā)區(qū)，當年浦東開發(fā)區(qū)管委會以大約糧田3415萬元／hm2、菜田42萬元／hm2的補償費從農(nóng)民手中征地之后，簡單地把地平一平，就以450萬元／hm2將其使用權賣出，開發(fā)區(qū)總共5萬hm2土地，除去原有市政建設所用土地，就算還剩3萬hm2，如賺300萬元／hm2的話，開發(fā)區(qū)僅此一項就獲得900億元的資金。這種征用價格和出讓價格

(市場價)之間的巨大差異形成了耕地非農(nóng)化過程中的巨大經(jīng)濟利益，成為各利益主體參與分配的利益源泉。

第九，第四十八條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見。這里明顯存在被征地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民(被征土地所有權人)的知情權被侵犯的問題，被征土地所有權人應該事先被告知申請用地單位、征地行為對所有權人相關權益影響的程度，進而提出合理的補償或救濟申請。

第十，第六十六條規(guī)定，縣級以上人民政府土地行政管理部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查。這里明顯存在兩個漏洞，其一，縣級以上人民政府土地行政管理部門本身的土地違法行為由誰來管，沒有明確規(guī)定。事實上我國目前相當一部分土地違法行為是在土地管理部門參與下作出的；其二，由于土地行政管理部門屬于各級政府的一個職能部門，其土地管理行為受到各級政府的制約，在這種條件下讓土地行政管理部門監(jiān)督檢查其所屬政府土地違法行為是不現(xiàn)實的，至少監(jiān)督檢查力度達不到條款制定者的目標，這種沒有監(jiān)督的權力加上利益的驅(qū)動必然造成權力的濫用和資源的不合理配置甚至浪費。1999-2002年4年間，全國共立案查處土地違法案件5419萬件，無不不與權力有關。

三、《土地管理法》的完善

第一，強化耕地的預防保護。一是政府保護耕地的職責。各級人民政府應當采取措施，保護耕地，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、鹽漬化、水土流失，制止荒廢、破壞耕地的行為；二是建設用地的原則。國家建設和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設必須節(jié)約使用土地，可利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地；三是耕地用途改變的批準。土地使用權的享有者或承包經(jīng)營者利用的土地為耕地時，其使用權和承包權受到限制，將耕地改為非耕地時，須經(jīng)縣級以上人民政府批準。

第二，對于占用耕地。我國《土地管理法》第三十一條規(guī)定：國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)建設經(jīng)批準占用耕地的按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當制定開墾耕地計劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。第三十二條規(guī)定：縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤改良。

第三，如果要進行耕地總量的變動，依據(jù)《土地管理理法》第三十三條規(guī)定，履行相應手續(xù)：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃、采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少的數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)母?，并由國務院土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗收，個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務院批準減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進行易地開墾。”也即各省級人民政府應負責任以保證耕地總量動態(tài)平衡。

第四，關于基本農(nóng)田和基本農(nóng)田保護區(qū)：其一，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，可劃入基本農(nóng)田保護區(qū)并進行嚴格管理的有：經(jīng)國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；蔬菜生產(chǎn)基地；農(nóng)業(yè)科研、教學試驗田；國務院應當劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其他耕地。其二，對基本農(nóng)田保護，應當貫徹全面規(guī)劃、合理利用、用養(yǎng)結(jié)合、嚴格管理的方針。按照《基本農(nóng)田保護條例》和《土地管理法》的有關規(guī)定對基本農(nóng)田采取以下保護措施：凡是已經(jīng)劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)，任何單位和個人都不得擅自改變或者占用。其三，對基本農(nóng)田保護區(qū)的定界、編制、批準和規(guī)劃：根據(jù)《土地管理法》和《基本農(nóng)田條例》的規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的10％以上。基本農(nóng)田保護區(qū)以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位進行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地行政主管部門會同同級農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實施。縣級以上人民政府土地管理部門和同級農(nóng)業(yè)行政主管部門應會同其他有關部門根據(jù)上一級人民政府的基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃，編制本行政區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府審定，報上一級人民政府批準。其四，基本農(nóng)田保護區(qū)的建設耕地分為兩級：一級基本農(nóng)田是生產(chǎn)條件好、產(chǎn)量高、長期占用的耕地；二級基本農(nóng)田是生產(chǎn)條件較好、產(chǎn)量較高、規(guī)劃區(qū)內(nèi)不得占用的耕地。其五，劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)由縣級人民政府設立保護標志，予以公告，任何單位和個人不得破壞或擅自改變基本農(nóng)田保護區(qū)的保護標志。

第五，對耕地和基本農(nóng)田的利用限制，《土地管理法》第三十六條有規(guī)定：唯農(nóng)業(yè)建設必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建坑或者擅自在耕地建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

第六，非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地的，除依照《土地管理法》和有關行政法規(guī)的規(guī)定繳納稅費外，還應按照“占多少、墾多少”的原則，由用地單位或個人負責開墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?，沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應交納或者補助占用保護區(qū)耕地的造地費。

第七，《土地管理法》第三十七條規(guī)定：禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設占用耕地，1年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；1年以上未動工建設的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)2年末使用的，經(jīng)原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權，該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復耕種；承包經(jīng)營耕種的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。

[參考文獻]

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通知

為了貫徹十分珍惜和合理利用每寸土地的國策，促進國民經(jīng)濟和社會的長期穩(wěn)定發(fā)展，搞好建設用地計劃管理，綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排各種用地需求，保證國家重點建設項目用地，制止亂占濫用土地，我們制定了《建設用地計劃管理暫行辦法》，現(xiàn)印發(fā)給你們，請結(jié)合具體情況認真貫徹執(zhí)行。

編制建設用地計劃，建立土地計劃管理制度，是我國計劃管理和土地管理制度改革的一項重要內(nèi)容。請將執(zhí)行中的情況和問題及時告訴我們，以便改進。

附：建設用地計劃管理暫行辦法

第一條　為貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的國策，對各項建設用地實行計劃管理，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和國家有關規(guī)定，特制定本辦法。

第二條　建設用地計劃（以下簡稱用地計劃）是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的組成部分，是加強土地資源宏觀管理的重要措施，是審批建設用地的依據(jù)之一。

第三條　編制用地計劃應遵循以下原則：

一、納入用地計劃的各項建設用地，必須符合《土地管理法》的有關規(guī)定。

二、根據(jù)“一要吃飯、二要建設”的方針，對各項建設用地實行統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合平衡、保證重點、兼顧一般。

三、合理利用和節(jié)約使用土地，切實保護耕地，凡有荒地，劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。

第四條　用地計劃分為國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，計劃單列省轄市，下同）、省轄市（分區(qū)、自治州，下同）縣（縣級市、區(qū)，下同）四級?？h為基層計劃單位。

用地計劃的編制時間和計劃期與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃（系指年度計劃和五年計劃，下同）相同。

第五條　省及省以下用地計劃由各級土地管理部門組織編制，經(jīng)同級計劃部門綜合平衡后，聯(lián)合報送上級計劃部門和土地管理部門。計劃單列省轄市的用地計劃指標納入所在省的計劃總指標，并單獨列出。

國務院各部門（含計劃單列的大型工業(yè)聯(lián)合企業(yè)和企業(yè)集團，下同）及軍隊的建設項目的用地計劃，報國家計劃委員會和國家土地管理局，并抄報項目所在地的省級計劃部門和土地管理部門。由該省土地管理部門核實并經(jīng)同級計劃部門綜合平衡后，納入該省用地計劃總指標，其中屬于國家重點項目的用地指標和用地2000畝（耕地1000畝）以上的項目的用地指標應逐項列出。

中央和地方共同投資興辦的建設項目用地，由地方編制并申報用地計劃。

第六條　編制城鎮(zhèn)用地計劃指標時，應征求同級城鄉(xiāng)建設部門的意見。

第七條　各級用地計劃均應按照國家計劃委員會規(guī)定的計劃表格編報。

第八條　國家土地管理局在各省用地計劃草案的基礎上編制全國用地計劃草案，經(jīng)國家計劃委員會綜合平衡，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。

用地計劃確定的建設用地總指標及其中的占用耕地指標，列入各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃主要指標總表。

第九條　凡納入用地計劃的建設項目，必須符合國家關于固定資產(chǎn)投資項目管理規(guī)定。

國家建設項目（含需要新增用地的技改項目）的用地，必須有按照規(guī)定程序批準的設計任務書或者其他批準文件，方可申報五年用地計劃；必須有按照規(guī)定程序批準的初步設計或其他批準文件，才能納入年度用地計劃。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體建設用地和農(nóng)村個人建房用地的計劃指標，應根據(jù)當?shù)赝恋乩靡?guī)劃、用地定額并采用因素分析等方法確定。

第十條　國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃批準后，用地計劃指標逐級分解下達到縣。國務院各部門建設項目的用地指標，下達到項目所在的省，納入該省的用地總指標，不得挪用。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體建設用地和農(nóng)村個人建房用地的計劃指標，由縣人民政府土地管理部門統(tǒng)一掌握。縣土地管理部門可根據(jù)用地定額，將農(nóng)村個人建房用地指標換算為農(nóng)村個人建房的戶數(shù)指標，分解下達到鄉(xiāng)、村。

建設用地的批準權應按《土地管理法》有關規(guī)定辦理。

第十一條　加強對用地計劃指標的管理，在編制、下達、執(zhí)行計劃過程中，各級計劃部門和土地管理部門要分級審查、逐級把關、分類管理、嚴格掌握。

用地計劃確定的占用耕地數(shù)，屬于指令性指標，只能節(jié)約，不得突破；占用非耕地數(shù)，屬于指導性指標。各地根據(jù)具體情況，經(jīng)省級人民政府批準，也可將占用非耕地數(shù)定為指令性指標。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體建設用地和農(nóng)村個人建房用地不得擠占國家建設用地計劃指標。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體建設用地和農(nóng)村個人建房用地計劃指標是否調(diào)劑使用，由省人民政府決定。

各級用地計劃節(jié)余指標要如實上報，不得隱瞞。不準年終突擊分配指標。

第十二條　根據(jù)實際情況的變化，確需修改用地計劃時，應按照計劃編制程序逐級報批。

需要增加用地計劃指標時，應當在本級用地計劃總指標內(nèi)進行調(diào)整，并抄報上級計劃部門和土地管理部門備案；確實無法調(diào)整，需要追加用地指標的，應報上級計劃部門和土地管理部門審批。

第十三條　各級土地管理部門負責具體執(zhí)行用地計劃，并接受同級計劃部門和上級土地管理部門的指導和監(jiān)督。

各級計劃部門應做好用地計劃執(zhí)行過程中綜合協(xié)調(diào)和檢查、監(jiān)督工作。

第十四條　各級土地管理部門每季度應將用地計劃的執(zhí)行情況向上級土地管理部門作出報告，并同時抄報同級和上級計劃部門。

報告送達國家土地管理局的截止日期為當年4月、7月、10月和下年1月底。省級以下報告的送達時間，由省土地管理部門決定。

第十五條　各級土地管理部門在辦理建設用地審批手續(xù)時，要符合《土地管理法》關于審批權限的規(guī)定，并依據(jù)用地計劃嚴格審查。

凡不執(zhí)行用地計劃擅自突破指令性用地計劃指標的，應對直接責任人員和主管領導給予行政處分。

第十六條　本辦法所稱建設用地，包括國家建設、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體建設和農(nóng)村個人建房的新建、擴建、技改項目用地。以及采掘、建材等行業(yè)的生產(chǎn)用地。

國家建設用地，是指全民所有制和城鎮(zhèn)集體所有制單位以及上述單位同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共同投資興辦的聯(lián)合企業(yè)，需要的各項建設用地。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體建設用地，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、公共設施、公益事業(yè)和為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的建設項目等不實行國家征用的建設用地。

農(nóng)村個人建房用地，是指農(nóng)村居民個人（含回鄉(xiāng)落戶的干部、職工、軍人、歸僑等）在農(nóng)村集體土地上修建住宅及附屬生產(chǎn)、生活設施的建設用地。

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2007年,土地管理叫得最響的關鍵詞當屬土地執(zhí)法。土地法律是土地管理秩序的最基本防線。然而,長期以來,我國土地管理有法不依、執(zhí)法不嚴的問題依然大量存在。為強化土地執(zhí)法,2006年我國建立了土地督察制度。2007年,是建立土地督察制度后的首個行動年。從清理出的土地違法案件數(shù)量、曝光的土地違法案件數(shù)量以及查處的土地違法案件來看,土地執(zhí)法可謂有聲有色。當然,從我國的國情來看,建立土地管理法律秩序仍然任重道遠,需要持之以恒的不懈行動,也需要不斷改革完善土地管理法律法規(guī)。

土地儲備

2007年,《土地儲備管理辦法》正式出臺,這意味著我國政府土地儲備有了一個基本的規(guī)范,土地儲備一詞正式成為我國土地管理中的專門規(guī)范術語。數(shù)年前,在土地儲備探索起步的時候,政府土地儲備的功能并未被許多人理解和接受,爭論很多。

而國內(nèi)外的實踐都說明,對于處于快速城市化階段的國家和地區(qū),政府土地儲備十分必要。保證政策性保障住房的用地供應,促進土地規(guī)劃有效實施,盤活閑置低效利用土地,保證規(guī)劃管制性土地增值歸公,增進社會公平,控制土地投機等,都需要政府運用土地儲備手段。我國的土地儲備,從一開始就在這些方面發(fā)揮了重要作用?！锻恋貎涔芾磙k法》在規(guī)范土地儲備行為的同時,也為今后土地儲備的發(fā)展提供了政策支持。

耕地占用稅

2007年末,新修訂的《耕地占用稅暫行條例》出臺,從明年起耕地占用稅標準提高4倍。1987年開征的耕地占用稅是一種政策性很強的稅種,其政策目的是約束和控制耕地占用,支持農(nóng)業(yè)開發(fā)。過去20年里,經(jīng)濟在飛速發(fā)展,但耕地占用稅一直執(zhí)行當初的標準。

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關鍵詞：宅基地；宅基地使用權；典權

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）30-0142-03

一、農(nóng)村宅基地使用權概述

宅基地使用權是我國特有的一種用益物權，是指農(nóng)村居民及少數(shù)城鎮(zhèn)居民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權利。宅基地使用權可以分為兩種：即農(nóng)村宅基地使用權和城鎮(zhèn)宅基地使用權。農(nóng)村宅基地使用權的權利主體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員和符合一定條件的城鎮(zhèn)居民。新修訂的《土地管理法》和《物權法》沒有確認城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在農(nóng)村建房、對集體土地享有宅基地使用權。城鎮(zhèn)宅基地使用權的主體是解放以后因歷史的原因形成的城鎮(zhèn)私房所有者及經(jīng)批準在城鎮(zhèn)建房的城鎮(zhèn)居民。

宅基地使用權具有以下的法律特征：

第一，權利主體特定。《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。這意味著土地管理法將宅基地的使用權人限定為農(nóng)村村民，即宅基地使用權是農(nóng)村居民因建造自有住宅對集體所有的土地占有、使用的權利。而《物權法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”該規(guī)定對宅基地使用權人的身份并未加以限定。但《物權法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定。”這說明《物權法》將對農(nóng)村宅基地使用權的規(guī)制留給了《土地管理法》和其他相關立法。

第二，權利客體僅限于集體土地。這一點《土地管理法》和《物權法》都有明確的規(guī)定。首先，宅基地使用權的客體僅限于集體所有的土地上，在國有的土地上不得設定宅基地使用權。其次，宅基地使用權的客體僅以土地為限，但在解釋時應不限于“地面”，宅基地使用權人在地面之上或者地下也得進行建設附屬設施并保有所有權。

第三，“一戶一宅”。集體經(jīng)濟組織的成員只能申請一處宅基地?！锻恋毓芾矸ā返?2條明確規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地。

第四，目的特定。宅基地使用權的土地使用用途，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定只能用作農(nóng)村村民住宅的建設。《物權法》第152條也明確規(guī)定只得在該土地上建造住宅及其附屬設施。解釋上，這里的住宅是指農(nóng)村村民所建住房及與住房和居住生活有關的其他建筑物和設施，例如住房、車庫、廁所、沼氣池、牛棚等。

第五，權利的取得具有無償性。我國現(xiàn)行法律中，宅基地使用權的原始取得是無償?shù)?。按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，宅基地使用權是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為了保障其成員的正常生活，無償將土地作為一種福利向本集體成員提供失。

第六，權利無期限。我國現(xiàn)行法律沒有對宅基地使用權的期限進行限制性規(guī)定，宅基地使用權不因期限屆滿而消失。

二、農(nóng)村宅基地使用權的流轉(zhuǎn)方式分析

宅基地是農(nóng)村居民的基本生活資料，我國相關法律限制宅基地使用權的自由流轉(zhuǎn)，權利人不得就其宅基地使用權單獨轉(zhuǎn)讓、出租或者設定抵押。如：

《土地管理法》第62條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！钡?2條第3款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！?/p>

《物權法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定?！?/p>

《擔保法》第37條和《物權法》第184條規(guī)定，宅基地使用權不得抵押。

另外，國家土地管理局關于《確定土地所有權與使用權的若干規(guī)定》的第169條規(guī)定：“宅基地使用權不得單獨轉(zhuǎn)讓。建造在該宅基地上的住房所有權轉(zhuǎn)讓的，宅基地使用權同時轉(zhuǎn)讓?！眹鴦赵恨k公廳1999年頒布的《關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”國家土地管理局[1990]國土函字第97號《關于以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的具體應用問題請示的答復》也明確規(guī)定：原宅基地使用者未經(jīng)依法批準通過他人出資翻建房屋，給出資者使用，并從中牟利或獲取房屋產(chǎn)權，是屬“以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的違法行為之一。

從以上法律規(guī)定可以看出：第一，宅基地使用權人只能是農(nóng)村村民。那么，農(nóng)村村民的身份是根據(jù)什么標準確定的？是按照從業(yè)標準還是戶籍標準，或是按照實際常住標準？對這一問題，我國立法沒有正式的規(guī)定，個別部門規(guī)章有按從業(yè)標準的，如1989年1月16日國家工商行政管理局《私營企業(yè)暫行管理辦法》第3條規(guī)定：“農(nóng)村村民，指農(nóng)民個人，不含農(nóng)村中的非農(nóng)業(yè)居民。”也有地方法規(guī)按戶籍標準的，如2007年7月1日起施行的《上海市農(nóng)村村民住房建設管理辦法》第3條規(guī)定：“農(nóng)村村民，是指具有本市常住戶口的本市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員?！彼?，要從立法上規(guī)范宅基地使用權制度，就有必要從立法上對農(nóng)村村民的身份進行科學合理的界定，統(tǒng)一農(nóng)村村民身份的界定標準。

第二，宅基地使用權不得單獨轉(zhuǎn)讓、抵押，但宅基地使用權可以隨房屋所有權轉(zhuǎn)讓、抵押。實踐中，這種轉(zhuǎn)讓也存有限制：即受讓人只能是本集體經(jīng)濟組織成員，而且還必須是農(nóng)村村民，因為前文已述及宅基地使用權人僅限于農(nóng)村村民。如果要轉(zhuǎn)讓給本集體組織外人員，該人員必須首先在本集體組織中落戶并符合申請宅基地的條件。這種限制，違反了物權法平等保護原則，使農(nóng)村的不動產(chǎn)難以進入市場進行交易，在一定程度上限制農(nóng)民的融資手段，繼而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，這種限制會讓農(nóng)村宅基地使用權的轉(zhuǎn)讓出現(xiàn)兩難境況而使得這種允許隨房轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定形同虛設：目前在大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動的情況下，許多農(nóng)民已經(jīng)進城打工，有的在城里已經(jīng)購置了房產(chǎn)，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，“空心村”和宅基地閑置情況十分突出，而農(nóng)村村民幾乎每戶都有自己的宅基地，所以，這些空置的宅基地在農(nóng)村本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行轉(zhuǎn)讓幾乎沒有市場可言，而對農(nóng)村房屋有需求的城鎮(zhèn)居民卻無法在農(nóng)村購房。在城里購置了房產(chǎn)的農(nóng)民無法轉(zhuǎn)讓閑置的空房，將會造成農(nóng)民房屋的長期空閑，不符合“物盡其用”的原則。

同樣道理，如果農(nóng)村村民通過抵押自己的房屋融資，在農(nóng)村村民無法償還借貸款物時，抵押權人的抵押權就有可能無法實現(xiàn)，因為該抵押的房屋無論是折價還是拍賣，繼受取得房屋所有權的人也必須是農(nóng)村村民，前文述及，大多數(shù)農(nóng)村村民對宅基地沒有購買需求。所以，這在實際上限定了農(nóng)民通過自己的房屋融資的可能。而同樣都是房屋，法律對城鎮(zhèn)居民的房屋所有權幾乎沒有限制，對農(nóng)民房屋所有權的這種限制，顯然是一種歧視。近年我國農(nóng)村進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，在這種情況下，農(nóng)民需要資金發(fā)展生產(chǎn)，但可以取得融資的只有房屋和宅基地。所以，對宅基地使用權制度的改革勢在必行。

對宅基地使用權，法律作出農(nóng)民可以無償使用不得轉(zhuǎn)讓的限制，主要基于以下考慮：一是為了使農(nóng)民“居者有其屋”，保證農(nóng)民不要成為流入城市的無業(yè)游民，造成兩極分化；宅基地和住房是農(nóng)民最后的生存基礎，盡管在市場經(jīng)濟形勢下，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式發(fā)生了很大變化，但農(nóng)民對住房和宅基地依然有著極大的依賴性。農(nóng)民的生活在很大程度上離不開房屋和宅基地，房屋和宅基地抵押轉(zhuǎn)讓后，一旦生活和生產(chǎn)發(fā)生變化，農(nóng)民將無依無靠，淪為無居無業(yè)的失地農(nóng)民。二是因為宅基地使用權具有一定的福利性，按照現(xiàn)行《土地管理法》，宅基地使用權與農(nóng)村村民的身份相聯(lián)系。集體組織為了保障其成員正常生活，將宅基地使用權作為一種福利向集體成員無償提供。在目前房地一體的格局下，如果允許農(nóng)村村民將宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織的成員，處分房屋的同時也處分了宅基地，損害了集體經(jīng)濟組織的權益。

一般而言，無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村村民，大多都是在急需資金而又無其他融資渠道時才會變賣房屋或抵押房屋融資，或者是房屋長期閑置而房主自己沒有居住需要也不愿出租。在因為融資出賣房屋或抵押房屋后，城鎮(zhèn)居民出現(xiàn)無居無業(yè)情況時，往往可以靠低保生活，但農(nóng)村村民卻沒有低保制度的保障。筆者認為，國家應盡快建立健全農(nóng)村的社會保障制度，不能因為農(nóng)村社會保障制度的缺失而又通過立法限制農(nóng)民對自有房屋的處分權，這種限制，是不平等的，也是一種歧視，不利于保障農(nóng)民的合法權益。

三、農(nóng)村宅基地使用權可否設定典權的分析

允許農(nóng)村宅基地使用權隨房屋轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓，需要制修訂一系列的法律，也需要一定的時間，在立法部門沒有將相關法律納入制修訂進程之前，本人認為，可以通過司法解釋的方式，允許農(nóng)村村民通過對自有房屋設定典權，不限定典權人身份的方式融資，①對農(nóng)村村民的私房設定典權，即為宅基地使用權設定典權。這一方面可以滿足城鎮(zhèn)居民對農(nóng)村住房的需求，另一方面讓農(nóng)民在融通到資金的同時又保有房屋的所有權，在典期屆滿后，農(nóng)民可根據(jù)自身的需要，決定是否需要回贖或找貼房屋。

典權，是指支付典價，占有他人不動產(chǎn)而為使用收益的權利[1]。這里的不動產(chǎn)，僅指建筑物及其所占用基地的基地使用權[1]。其中，支付典價者為典權人，而以自己的不動產(chǎn)供典權人占有、使用、收益者為出典人，作為典權標的物的不動產(chǎn)為典物。

典權在我國具有悠久的歷史，是中國傳統(tǒng)思維和習慣在法律上的反映。如學者言：“典權系物權編所定物權中，唯一純出于固有法制者，其所以興起之緣由，乃因眾人認為變賣祖產(chǎn)尤其是不動產(chǎn)，籌款周轉(zhuǎn)以應付急需，乃是敗家之舉，足使祖宗蒙羞，故絕不輕易從事，然又不能不有解決之計，于是有折衷辦法之出現(xiàn)，即將財產(chǎn)出典于人，以獲得相當于賣價之金額，在日后可以原價將之贖回，如此不僅有足夠之金錢，以應通融之需，復不落得變賣祖產(chǎn)之譏。而典權人則得以支付低于賣價之典價后，即取得典物之使用收益權，且日后尚有因此取得典物所有權之可能，是以出典人與典權人兩全其美，實為最適宜之安排?！盵2]

因為對宅基地使用權人的身份限定，農(nóng)民出典房屋同樣受到諸多限制。筆者認為，允許農(nóng)村村民通過對自有房屋及宅基地使用權設定典權，而不限定典權人身份的方式融資，主要理由如下：

首先，從上文對典權的簡短分析看出，典權的設定主要是為滿足融資的需要，而農(nóng)村村民對自有房屋設定典權，也多是基于融資需要，出典房屋可使其獲得經(jīng)營活動急需的流動資金，以解一時之需；同時也滿足了典權人對他人不動產(chǎn)的占有、使用并獲取收益的需要，而且，在出典人不回贖的情況下，典權人有可能取得典物的所有權。而不限定典權人的身份，一方面可以讓農(nóng)村村民通過出典房屋很快融通到所需資金，另一方面，即使出典人不是為了融資需要而出典房屋，也可避免該房屋長期閑置，這對于物盡其用有積極的意義。

其次，限制宅基地使用權轉(zhuǎn)讓主要是擔心農(nóng)民將房屋和宅基地抵押轉(zhuǎn)讓后，一旦生活和生產(chǎn)發(fā)生變化，農(nóng)民將無依無靠，淪為無居無業(yè)的失地農(nóng)民。因為《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。但農(nóng)村村民將自有房屋設定典權后，仍對房屋保有所有權，在將來可以通過回贖的方法重新占有和使用自己的房屋，在將來不會淪為無居無業(yè)的失地農(nóng)民。同時也避免了損害到本集體經(jīng)濟組織的對宅基地的所有權及其相關利益。

再次，有利于避免不必要的訴訟糾紛。實踐中農(nóng)村私有房屋買賣糾紛案件比較多，①這類糾紛被界定為是名義上買賣房屋，實際上是買賣宅基地使用權，因為我國法律禁止宅基地使用權的自由流轉(zhuǎn)，所以，農(nóng)村私房買賣當事人如果都為農(nóng)村村民，則買賣合同被認定為有效；而糾紛的訴訟雙方當事人如果出賣人為農(nóng)村村民，買受人為城市居民的，則買賣合同被認定為無效。②被認定為無效的這些買賣合同，交易發(fā)生的時間多在前兩年以上，有的甚至在10年以上；出賣人交付了房屋，買受人入住并給付了房款，但多未辦理房屋登記變更或宅基地使用權變更登記手續(xù)；大多數(shù)訴訟是緣于土地增值以及土地征用、房屋拆遷等因素，房屋現(xiàn)值或拆遷補償價格遠遠高于原房屋買賣價格，出賣人受利益驅(qū)動而；很多買受人對房屋進行過裝修、翻建、改建等添附行為。房屋買賣合同被認定為無效，買受人的利益損失往往比較大，如北京宋莊畫家李玉蘭與宋莊某村民買賣宅基地使用權糾紛一案。同時也縱容了出賣人不依誠信履約。如果法律允許農(nóng)村私有住房出典而不限定典權人的身份，則會避免這些不必要的糾紛。房屋出典后，如果土地增值以及土地征用、房屋拆遷等使得房屋現(xiàn)值或拆遷補償較高，都不會影響到典權關系的雙方當事人為此而提訟。如果出典人在典期屆滿后不愿回贖房屋，可依照當時的市價找貼房屋給典權人。

這里還有個問題需要說明一下。農(nóng)村私有房屋設定典權后，典權人有留買權，即出典人轉(zhuǎn)讓典物時，典權人在同等條件下有優(yōu)先購買權；還有典物取得權，即典期屆滿，出典人不回贖的，典權人取得典物的所有權。這樣，典權人最終也取得農(nóng)村村民房屋的所有權，同時也取得農(nóng)村宅基地使用權。有人會認為這也是名義上賣房實際是買賣宅基地使用權，應該無效。筆者認為，首先，典權設定后，典期一般都較長，大都在10年到30年之間，出典人對自有房屋是否有居住需要，在典期屆滿時是否有必要將房屋贖回，有足夠的考慮時間。出典人轉(zhuǎn)讓典物或在典期屆滿不回贖典物的，都說明出典人對自有房屋沒有居住的需要。法律限制農(nóng)村私房自由轉(zhuǎn)讓的第一個原因，即擔心農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓房屋后淪為無居無業(yè)的失地農(nóng)民便不存在，而且農(nóng)村村民的私房屬于農(nóng)村村民的私產(chǎn)，他們有權處理，法律不應過分干涉。其次，無論是留買還是絕賣，出典人和典權人處分的都是農(nóng)村私有房屋所有權和宅基地使用權，而不是宅基地所有權，即并沒有侵犯到集體的宅基地所有權。典權人作為典物的使用人，長期在農(nóng)村居住生活，只是沒有農(nóng)村戶口，是否可以將其看作是農(nóng)村村民？而對于農(nóng)村村民的認定標準，法律并沒有統(tǒng)一的規(guī)定。

綜上，筆者認為，法律應該允許農(nóng)村村民對自有房屋設定典權而不限制典權人的身份，適當放寬對農(nóng)村村民私房及宅基地使用權流轉(zhuǎn)的限制，以保障農(nóng)村村民的合法權益。

參考文獻：

篇6

住所地：

法定代表人：

聯(lián)系電話：

乙方：牛津×××國際集團

住所地：

法定代表人：

聯(lián)系電話：

甲、乙雙方就乙方欲投資開發(fā)徽州區(qū)西溪南鎮(zhèn)所屬萬畝低緩地（詳細四至范圍見合同附件規(guī)劃圖紙），進行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等事宜，經(jīng)協(xié)商一致，在平等、自愿的基礎上，簽訂本協(xié)議，以資共同信守。

一．為確保乙方投資項目的所屬土地的合法性，甲方承諾承擔下列義務：

1．本協(xié)議簽訂后日內(nèi)，完成該地塊的測繪、規(guī)劃工作，并制訂出合法的規(guī)劃圖紙。

2．確保該土地的規(guī)劃符合西溪南鎮(zhèn)、徽州區(qū)、黃山市等政府的整體規(guī)劃，不因前述各政府今后的規(guī)劃，而導致該土地用途發(fā)生實質(zhì)變化，影響乙方的經(jīng)營決策。

3．本協(xié)議簽訂后日內(nèi)，合法取得建立"西溪南鎮(zhèn)生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)開發(fā)園區(qū)"的政府有效批文。

4．本協(xié)議簽訂后日內(nèi)，合法取得同意西溪南鎮(zhèn)為"安徽省集體建設用地示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)"的政府有效批文。

5．本協(xié)議簽訂后 日內(nèi)，完成上述地塊有償使用、征用等工作，確認上述地塊集體土地所有權為　所有。

6．本協(xié)議簽訂后日內(nèi)，成立　 公司，注冊資金為萬元，并依法確認前述集體建設用地使用者為該公司，土地使用年限不低于　 年。

7．收到乙方支付的　 萬元人民幣后，在　 日內(nèi)，完成公司的變更注冊登記事宜。

甲方為履行上述義務，須符合《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《安徽省集體建設用地有償使用和使用權流轉(zhuǎn)試行辦法》【皖政（XX）60號】、《關于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設的實施意見》【皖政辦（XX）74號】等法律、法規(guī)的規(guī)定，確保甲方前述行為、結(jié)果的合法性并及時將相關資料提供乙方。

二．乙方須承擔下列義務：

1．本協(xié)議簽訂后日內(nèi)，支付定金　 萬元（記帳帳戶：徽州區(qū)財政局，開戶行：×××農(nóng)行；帳號：?。┯糜陧椖壳捌谫M用。

2．甲方公司取得集體建設用地使用證日內(nèi)，支付　 萬元人民幣，與乙方公司簽訂股份轉(zhuǎn)讓協(xié)議，占有公司　 %股份并辦理工商變更注冊登記事宜。

3．對公司進行增資擴股，公司注冊資金增至 萬元。

4．負責項目開發(fā)建設的資金投入和項目選擇。

三．其他事宜：

1．西溪南生態(tài)、旅游農(nóng)業(yè)開發(fā)園區(qū)經(jīng)營由項目公司負責，社會事務，政府服務由甲方指定西溪南鎮(zhèn)人民政府負責。

2．甲方兌現(xiàn)已出臺，今后將出臺的各項優(yōu)惠政策，為乙方及項目公司提供高效、優(yōu)質(zhì)服務。

四．違約責任：

1．若甲方未能按期履行義務，應雙倍返還定金，退回已收款項并賠償乙方其他經(jīng)濟損失（包括但不限于往返出差費用、住宿費用、交通費用、調(diào)查費用、律師費用等），合同終止。

2．因乙方應未按期履行義務，則已支付的定金不予退回，合同終止。

五．其他條款：

1．雙方產(chǎn)生糾紛，應協(xié)商解決，不成，可提起訴訟并由乙方住所地人民法院管轄。

2．本協(xié)議一式　 份，具同等法律效力。

3．本協(xié)議經(jīng)雙方代表簽字生效。

甲方： 乙方：

篇7

一是征占耕地補償不到位引發(fā)的糾紛。如一些地方高速公路建設征、占農(nóng)民大量耕地,而土地補償無明確的補償標準和分配辦法,并遲遲不能與農(nóng)民兌現(xiàn)。

二是調(diào)處矛盾乏力引發(fā)的糾紛。近幾年來,由于農(nóng)村土地承包管理工作管理松散,而基層組織又不能很好地履行職責,出現(xiàn)土地承包糾紛后,不能及時將糾紛化解在基層,致使當事人越級上訪。

三是承包土地無序流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛。有的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)(轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃等)手續(xù)不完備,多為口頭協(xié)議或私下協(xié)議,既不簽訂流轉(zhuǎn)合同,也不按規(guī)定備案或報批,處于無序流轉(zhuǎn)狀態(tài),并因此引發(fā)糾紛。

四是土地權屬不清引發(fā)的糾紛。農(nóng)村二輪土地承包經(jīng)營權證發(fā)放不到位,土地發(fā)包程序不合法,出現(xiàn)了確權不確地和農(nóng)戶有地無證、有證無地現(xiàn)象,引發(fā)爭執(zhí)和糾紛。

五是人口變動引發(fā)土地糾紛。農(nóng)村土地在上世紀90年代中期按照“增人不增地,減人不減地”的政策順延多年后,隨著時間的推移,村內(nèi)人口因死亡、搬遷、子女升學或嫁娶出現(xiàn)變化,導致當前有的農(nóng)戶人多田少,有的農(nóng)戶人少田多,人多田少的農(nóng)戶強烈要求村集體對土地進行重新調(diào)整。

六是其他原因引發(fā)土地糾紛。外出務工經(jīng)商的農(nóng)民返鄉(xiāng)要地,原來已放棄承包耕種的村組將閑置地或拋荒多年的承包地集中租賃給種田大戶或外來戶經(jīng)營,而現(xiàn)在又要求收回或提高租賃費。這些情況往往也會引起糾紛。

(劉正中 重慶市墊江縣農(nóng)業(yè)局)

應為“園地”正名

“園地”,在全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會制訂的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術規(guī)程》的 “土地利用現(xiàn)狀分類及含義” 中 ,是八個“一級地類”之一。它是種植以采集果、葉、根莖等為主的集約經(jīng)營的多年生木本和草本作物,覆蓋度>50%,或每畝株數(shù)大于合理株數(shù)70%的土地,包括桑、茶、水果苗圃等用地。具體含有果園、桑園、茶園、橡膠園和其他園地等五個二級地類。

然而,在《土地管理法》中,似乎沒有了園地的位置。該法第四條規(guī)定:“國家實行土地用途管制制度。 國家編制土地利用總體規(guī)劃,規(guī)定土地用途,將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地?！薄扒翱钏Q農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地,包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等;建設用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地,包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等;未利用地是指農(nóng)用地和建設用地以外的土地?！?/p>

在這里列舉的農(nóng)用地中,未包含有園地。那么,園地應該屬于哪一類土地呢?

一種觀點認為,園地應當屬于耕地范疇,建設占用園地按耕地對待。另一種觀點則是園地應當屬于林地范疇。

由此產(chǎn)生的問題是,在用地報批中,國土資源部門按照占用耕地的標準要求,收取耕地開墾費和(代征)耕地占用稅;而林業(yè)部門認為 “園地”已歸屬為林地,要按照占用林地的要求報批,并按規(guī)定標準繳納森林植被恢復費。

顯然,報批占用園地的,比耕地和林地都麻煩,收費也要“雙份”。

然而,事實上,按照前述《技術規(guī)程》和農(nóng)民的用地實踐,以及土地管理的實際需要,園地既不應當是“耕地”也不應當是“林地”,園地就是園地。只有按園地管理才能避免管理上的扯皮,避免征用過程中的補償不到位等問題。但現(xiàn)實是《土地管理法》中沒有規(guī)定依據(jù)。

企盼能在下一輪的《土地管理法》修改時給“園地”正名,在“農(nóng)用地”中單獨列舉。

(陶孟載浙江省泰順縣國土資源局 )

對土地整理項目后期管護的建議

政府投入與市場機制相結(jié)合,多渠道籌措管護資金。在土地整理項目實施過程中,各級財政已投入巨額資金。為確保項目資金能夠持久地發(fā)揮效益,區(qū)財政應專門安排資金用于土地整理項目的日常維護和修繕。

項目實施后新增的耕地、水田,新建的山坪塘、囤水田等項目成果,可在明晰產(chǎn)權、村民自愿的基礎上通過承包、租賃等方式確定使用權主體,并將部分承包費用于工程維修和工程后續(xù)投入等方面。只有這樣多方籌集建設資金,堅持多條腿走路,才能緩解后期管護所需資金壓力的缺口。

篇8

關鍵詞：集體建設用地；流轉(zhuǎn)；經(jīng)濟社會發(fā)展

1958年國家頒布了《戶口登記條例》，阻斷了農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)領域和城市遷移的通道，從此中國進入了城鄉(xiāng)二元分割體制時期。國家為把農(nóng)民束縛在土地上，開始推進宅基地無償、無期限使用和嚴格限制流轉(zhuǎn)的制度。1963年中央文件首次使用“宅基地使用權”概念，明確農(nóng)民對宅基地只有使用權而無所有權。宅基地使用權制度是源于國家持續(xù)推進工業(yè)化的需要，與先前實施的限制人口流動為目的的戶籍管理制度相輔相成，具有內(nèi)在的關聯(lián)性和互動性，起到了控制人口流動和穩(wěn)定社會秩序的功能[1-2]。但是，隨著改革開放的實施和國民經(jīng)濟的發(fā)展，土地資源作為經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎和重要載體，國有建設用地土地市場已不能完全適應經(jīng)濟社會長期可持續(xù)發(fā)展的需要，如何破除城鄉(xiāng)二元分割體制，允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場體系，已成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展亟待解決的問題[2]。

一、集體建設用地流轉(zhuǎn)概述

土地制度是土地市場的基礎，不同的土地制度決定各異的土地市場體系。20世紀80年代，隨著經(jīng)濟條件的變化和改革的深入發(fā)展，國家對土地使用制度進行了改革。為適應改革的需要，國家分別對《憲法》和《土地管理法》的相應條款進行了修訂?！稇椃ā芬?guī)定：“土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國有土地和集體所有土地的使用權可以依法轉(zhuǎn)讓”。盡管《土地管理法》中明確了國有土地和集體所有土地使用權可以依法轉(zhuǎn)讓，但由于城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性，土地市場主要為國有土地市場，集體土地市場近乎缺失[3]。

依據(jù)《土地管理法》，集體土地使用權合法獲取的途徑主要有三個方面：第一，集體所有土地經(jīng)本集體成員承包后用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也是集體土地使用權的主要體現(xiàn)形式；第二，本集體成員使用集體所有土地建設住宅，即我們常說的農(nóng)村居民點用地。同時規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準；第三，農(nóng)民集體興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)或建設鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)可以使用本集體所有土地。本文中的集體土地流轉(zhuǎn)主要是指集體建設用地的流轉(zhuǎn)，因此，集體所有土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不再贅述。

二、城鄉(xiāng)建設用地現(xiàn)狀

根據(jù)第二次土地利用詳查數(shù)據(jù)，城鄉(xiāng)建設用地總面積為1194781.88公頃，其中城市用地面積為134982.26公頃，占城鄉(xiāng)建設用地總面積的11.30%；建制鎮(zhèn)用地面積為176526.02公頃，占城鄉(xiāng)建設用地總面積的14.77%；工礦用地面積為142712.23公頃，占城鄉(xiāng)建設用地總面積的11.94%；農(nóng)村居民點用地面積為740561.37公頃，占城鄉(xiāng)建設用地總面積的61.98%。

從不同權屬類型看，城市用地和建制鎮(zhèn)用地為國有建設用地，農(nóng)村居民點用地為集體建設用地，工礦用地中既有國有建設用地又有集體建設用地。粗略估算，國有建設用地約占城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模的1/3；集體建設用地約占城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模的2/3。若建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場體系，集體建設用地將會成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地市場中的主要組成部分。

從土地集約利用程度來看，據(jù)同期統(tǒng)計年鑒，人口城鎮(zhèn)化水平為55.53%，即1/3的國有建設用地承載了55.53%的總?cè)丝冢?/3的集體建設用地承載了44.47%的總?cè)丝?。一方面是國有建設用地的供需不平衡，另一方面是集體建設用地的低效粗放利用。人均農(nóng)村居民點用地面積為674.09平方米，集約利用程度遠低于國有建設用地。

三、集體建設用地流轉(zhuǎn)的誘導因素

（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不對稱

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，農(nóng)村，特別是城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村，由于受城市化、工業(yè)化的沖擊極大，城市人口規(guī)模的擴大需要相應規(guī)模和數(shù)量的土地作為支撐。對建設用地需求日益膨脹，城市存量土地已無法滿足需求，于是便涌入農(nóng)村，直接要求農(nóng)村集體土地進入市場，以滿足城市發(fā)展的要求。農(nóng)村土地進入市場的過程中，因土地權屬和用途的改變，土地產(chǎn)生了巨大的增值收益。有研究表明：集體土地入市產(chǎn)生的增值收益，政府作為土地所有者分擔了20%～30%的增值收益；各類城市房地產(chǎn)開發(fā)公司、開發(fā)區(qū)企業(yè)、外商投資公司等作為轉(zhuǎn)用途后的土地使用者分擔40%～50%的增值收益；只有20%～30%的增值收益留在鄉(xiāng)以下，而作為原有的土地使用者只能分擔5%～10%的土地增值收益[4]。轉(zhuǎn)用途后的土地使用者成了最大的受益者，失地農(nóng)民不僅失去了應得的利益，而且失去了一定的生活保障。2010年城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的平均純收入分別為17698.2元和5530元，城鎮(zhèn)居民的平均收入水平高于農(nóng)村居民的平均收入水平近3倍多。集體土地入市后，可使農(nóng)村居民的平均收入水平顯著增加，從而接近城鎮(zhèn)居民的平均收入水平，追逐利益的本能刺激了集體建設用地的流轉(zhuǎn)。

篇9

關鍵詞：土地檔案；管理；機遇；挑戰(zhàn)；對策

1 土地檔案管理所面臨的機遇和挑戰(zhàn)

1.1 干部和職員的檔案意識有待提高

隨著我國各項相關政策的頒布，檔案治理逐步步入依法治檔案階段，進而土地檔案的管理環(huán)境日趨好轉(zhuǎn)。但是依法治檔面臨著新問題，從事檔案管理的工作人員沒有形成法務意識，法制觀念比較淡薄，檔案意識不強。一些部門沒有按照規(guī)定的時間對檔案進行歸檔，拖延現(xiàn)象比較嚴重，而且歸檔資料不完整，作假現(xiàn)象也屢禁不止，這些行為都將給單位和職工帶來不良后果。

1.2 轉(zhuǎn)變檔案管理意識，改進工作方法

隨著科技的進步，電子檔案已經(jīng)成為檔案管理的主流。因此，一些老的管理方法將被摒棄，需要新的工作方法，新的理論體系支撐，轉(zhuǎn)變原有的管理思想、管理觀念，要與時代的發(fā)展同步，適應科技進步所帶來的新的工作環(huán)境和工作方法。所謂的電子檔案，是指通過計算機磁盤等設備進行存儲，與紙質(zhì)檔案相對應，相互關聯(lián)的通用電子圖像文件集合，通常以案卷為單位。虛擬檔案是用來區(qū)別于一些客觀存在的檔案實體，是將實體檔案信息以字節(jié)、比特方式表示并使之在電腦網(wǎng)絡上流動，只有引入正確的軟件，硬件與足夠的背景細節(jié)，這些字節(jié)與比特方可隨機定位到用戶所在的網(wǎng)絡終端，以可被理解的文字、數(shù)字、圖像、圖表、符號等到顯示用戶所需求的檔案實體的真實信息。電子檔案的出現(xiàn)，對檔案管理工作人員是一種新的挑戰(zhàn)，尤其是年齡較大的老員工，他們要努力適應新的工作環(huán)境，熟悉新的理論體系。但是電子檔案所帶來的工作方便性（其中包括：儲存、查找和修改等）、儲存的高密度性、不同媒體的承接性是以前紙質(zhì)檔案無法比擬的。目前，我國檔案管理理論以及實踐都很滯后，跟不上科技的進步和社會的發(fā)展。所以，電子檔案的管理需要解決的新問題。

1.3 土地檔案數(shù)量增多、結(jié)構(gòu)發(fā)生新的變化

新的土地管理法的頒布，土地管理制度和土地管理方式有了新的變化。我國加大了對耕地的保護、土地執(zhí)法的力度和各類多土地資源用途的管理，而且更加細節(jié)化。這些新的土地政策的實施，需要新的程序相適應。由于土地政策具體化，因此所形成的土地檔案的數(shù)量不斷上升，結(jié)構(gòu)也會相應改變，如何應對這些變化帶來的影響將是土地檔案管理工作的一大熱點。

2 對策和措施

2.1 進行科技歸檔

陳舊的管理方法已經(jīng)不合適現(xiàn)代檔案管理的理念，需要先進的管理方法，提高管理效率。在抓好檔案基礎工作的前提下，提高科技治檔已經(jīng)不容忽視。要不斷更新和引進先進的管理軟件，學習和研究國內(nèi)外先進的技術和管理經(jīng)驗，探索一些設備新的使用方法，比如，探索對土地檔案進行全文掃描、光盤存儲管理和利用的新辦法。在條件允許的情況下，工作人員的辦公設備也要及時更換或者更新，盡量采取現(xiàn)代化辦公設備進行科技歸檔。

2.2 提高工作人員的法律意識

檔案工作人員必須具備較強的法律意識，法律可謂是我們開展各項工作的準則，只有在熟知法律的前提下，才能把工作做好。所以要定期對工作人員進行法律知識培訓，了解法律條文的變化。同時要加大對《檔案法》宣傳力度，推行依法治檔工作?！稒n案法》是我們檔案管理人員開展工作的基礎，要嚴格按照其中的規(guī)定來進行工作。

2.3 提高檔案管理人員的綜合素質(zhì)

正如馬克思所說，“一切事物都是在不斷變化和發(fā)展的”，檔案管理工作也不例外。社會的發(fā)展需要專業(yè)技能較強，綜合素質(zhì)較高的人才，同時這樣的人才才能促進社會的進步。隨著科技應用到檔案管理工作當中，對工作人員的素質(zhì)要求更加嚴格。作為檔案管理人員應該具備以下幾點：第一，較高的政治意識；第二，較強的業(yè)務素質(zhì)；第三，過硬的專業(yè)技能。專業(yè)技能主要包括：操作技能、管理技能，信息開發(fā)等技能。第四，要有愛崗敬業(yè)精神。第五，要有學習和開創(chuàng)創(chuàng)新的能力。第六，具備綜合協(xié)調(diào)能力。檔案管理工作的發(fā)展，需要這樣具有綜合素質(zhì)的人才作為支撐。

參考文獻

[1] 楊鳳仙.檔案管理現(xiàn)代化問題研究.云南檔案,2009-09-20.

[2] 唐寶蓮,吳建華.檔案信息化、數(shù)字化、網(wǎng)絡化及三者的關系[J].科技檔案,2006,(03).

[3] 夏燕玲.檔案信息化建設與檔案管理的幾點思考[J].云南檔案,2010,(03).

[4] 趙甲信.關于加快推進縣域檔案信息化建設工作步伐的幾點體會[J].陜西檔案,2008,(06).

篇10

第二條  本辦法所稱外商投資企業(yè)，是指中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營和外商獨資企業(yè)。

第三條  在本省行政區(qū)域內(nèi)舉辦外商投資企業(yè)需要使用土地的，適用本辦法。

第四條  縣級以上人民政府土地管理部門負責外商投資企業(yè)用地的統(tǒng)一管理和檢查監(jiān)督。

第五條  外商投資企業(yè)使用城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地進行建設，應當符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，節(jié)約用地，合理利用。

第六條  經(jīng)同級人民政府批準，土地管理部門可以按規(guī)劃預征土地或預留土地。在預留土地的范圍內(nèi)，任何單位和個人未經(jīng)批準不得新建永久性建筑物、構(gòu)筑物。

預征、預留土地的具體辦法，另行制定。

第七條  農(nóng)村集體所有的土地，必須先經(jīng)土地管理部門按照《土地管理法》的規(guī)定征歸國有后，再提供給外商投資企業(yè)使用。

第八條  外商投資企業(yè)用地的批準手續(xù)，由縣級以上人民政府授權同級土地管理部門辦理。

第九條  土地使用權出讓方案由土地管理部門會同城市規(guī)劃和建設部門、房地產(chǎn)管理部門共同擬定，按照國務院規(guī)定的批準權限報經(jīng)批準后，由土地管理部門實施。

第十條  外商投資企業(yè)可以通過出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、行政劃撥等方式取得國有土地使用權。

中方企業(yè)可以以其獲得的國有土地使用權與外商合營、合作舉辦外商投資企業(yè)。

國有土地使用權出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、行政劃撥的具體程序和有關文書格式，另行制定。

第十一條  外商投資企業(yè)取得的國有土地使用權，可以依法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。但通過行政劃撥方式獲得的國有土地使用權，必須在按規(guī)定辦理國有土地使用權出讓手續(xù)，補交土地使用權出讓金后，方可轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。

第十二條  外商投資企業(yè)通過出讓方式取得國有土地使用權的，應當支付出讓金。

出讓金由土地管理部門收取，其具體數(shù)額由所在地縣以上人民政府根據(jù)土地開發(fā)程度、周圍環(huán)境等條件以及投資項目的具體情況，根據(jù)盡量優(yōu)惠的原則自行確定，但一般不低于征地、拆遷安置費以及為企業(yè)配套的公用設施費之和。

第十三條  外商投資企業(yè)依法取得的國有土地使用權，受國家法律的保護，但地下資源及埋藏物不在土地使用權范圍之內(nèi)。

第十四條  使用土地的年限，按批準的外商投資企業(yè)經(jīng)營年限確定。最長年限為：居住用地七十年；工業(yè)用地五十年；教育、科技、文化、衛(wèi)生用地五十年；商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；綜合和其他用地五十年。

土地使用期滿需要繼續(xù)使用的，應提出申請，經(jīng)批準后，重新簽訂土地使用合同，辦理續(xù)延用地手續(xù)。

第十五條  外商投資企業(yè)需要改變土地用途的，應當?shù)皆鷾视玫氐耐恋毓芾聿块T辦理變更用地手續(xù)。

第十六條  外商投資企業(yè)使用國有土地，還應按每年每平方米0.1？12元的標準向辦理用地手續(xù)的土地管理部門逐年繳納土地使用費。

土地使用費的具體標準，由當?shù)匚飪r、財政、土地管理部門根據(jù)不同地段、不同用途確定，報同級人民政府批準，并報省財政廳、省物價局、省土地管理局備案。

第十七條  土地使用費自批準用地之日起計收，第一日歷年用地時間超過半年的按半年計算，不足半年的免繳土地使用費。

外商投資企業(yè)在建期間免繳土地使用費。在建期間的期限，以施工執(zhí)照確定。

第十八條  土地使用費由外商投資企業(yè)繳納，但中方合營、合作者以土地使用權折價作為投資的，其土地使用費由中方合營、合作者繳納；租賃場地舉辦外商投資企業(yè)的，其土地使用費由出租者繳納或由合同約定方繳納。

第十九條  土地使用費標準自本辦法施行之日起，五年內(nèi)不調(diào)整。以后隨著經(jīng)濟發(fā)展，供需變化加以調(diào)整，每次調(diào)整的間隔時間不少于3年，調(diào)整幅度不突破基數(shù)的30％。

經(jīng)批準改變土地用途的外商投資企業(yè)，從改變之日起，按新用途標準計收土地使用費。

第二十條  外商投資企業(yè)需要臨時使用土地的，應當向當?shù)赝恋毓芾聿块T提出申請，經(jīng)審查批準發(fā)給臨時用地許可證，簽訂臨時用地合同后，方可使用。

臨時用地期限一般不超過兩年。需要延期的，經(jīng)土地管理部門批準后可以適當延期。

外商投資企業(yè)獲準臨時用地，應當從獲準臨時用地之日起繳納土地使用費。其收費標準與非臨時用地相同。

第二十一條  外商投資企業(yè)可以預約用地。預約用地，須持依法取得的法人證明和銀行資信證明向當?shù)赝恋毓芾聿块T申請預約用地登記，由土地管理部門會同有關部門選定地塊，并按該地塊征地費用總額的10％收取預約金后，發(fā)給其土地使用預約證書。預約用地的有效期限最長為一年。

預約期內(nèi)正式使用土地后，預約金可以抵充出讓金；因特殊原因沒有批準立項的退還預約金；項目批準后，逾期不使用土地的，視為自動放棄預約，預約金不予退還。

第二十二條  外商投資企業(yè)下列用地，除享有國家規(guī)定的優(yōu)惠外，還給予特別優(yōu)惠：

（一）需要征用集體土地的，按當?shù)卣鞯刭M標準的下限支付征地費用；其中用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)開發(fā)的，還可給予征地費標準下限的20％的優(yōu)惠，且可緩交，待有盈利時逐年償還；

（二）治理荒山、荒坡、荒地和荒水項目以及水土保持項目的，免繳征地費用和土地使用費；

（三）進行農(nóng)、林、牧、漁業(yè)開發(fā)項目的，自批準用地之日起十年內(nèi)免繳土地使用費，十年后按標準的下限繳納土地使用費；

（四）興辦教育、科學技術、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等非盈利的公益事業(yè)的，免繳土地使用費；

（五）興辦產(chǎn)品出口型、先進技術型、交通、能源企業(yè)的，每年每平方米繳納土地使用費不超過二元，并自投產(chǎn)之日起第一、二年免繳土地使用費，第三至五年按標準的二分之一繳納土地使用費；

（六）其他外商投資企業(yè)自投產(chǎn)之日起五年內(nèi)按標準的二分之一繳納土地使用費，其中外商投資額按當時國家公布的匯率折算人民幣在一千萬元以上的，自投產(chǎn)之日起二年內(nèi)免繳土地使用費。

第二十三條  外商投資企業(yè)可用應當繳納的土地出讓金開發(fā)當?shù)卣?guī)劃的公共建筑、市政設施。

第二十四條外商投資企業(yè)因不可抗力的原因造成嚴重虧損，確實無力繳納土地使用費的，經(jīng)企業(yè)申請，當?shù)赝恋毓芾聿块T會同財政部門、審計部門審核后，可以緩繳或減免土地使用費。

第二十五條  外商投資企業(yè)通過投標、競買取得土地使用權的決標、拍賣過程和土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所簽訂的土地使用權合同，均應進行公證。

第二十六條  對外商投資企業(yè)按法定程序提出的用地、續(xù)延用地、變更用地、臨時用地、預約用地、過戶登記以及其他有關用地的申請，土地管理部門和其他有關部門均應在收文后十五日以內(nèi)辦理完畢或作出不能辦理的答復。

第二十七條  土地管理部門在辦理城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外商投資企業(yè)用地、續(xù)延用地、變更用地、臨時用地、預約用地申請的批準手續(xù)前，應當征得同級城市規(guī)劃部門的同意。

第二十八條  除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，外商投資企業(yè)違反本辦法規(guī)定，由土地管理部門按下列規(guī)定給予處罰：

（一）未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準或者超過批準用地的數(shù)量，非法占用土地的，依照《江西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十七條第一款第一項規(guī)定處罰。

（二）不按土地使用合同規(guī)定的用途、范圍使用土地的，責令其限期改正，拒不改正的，無償收回其土地使用權。

（三）破壞土地資源的，依照國務院《土地復墾規(guī)定》中有關規(guī)定處理。

（四）非法轉(zhuǎn)讓土地使用權的，按有關土地管理、房地產(chǎn)管理的法律、法規(guī)處罰；未經(jīng)批準擅自出租、劃撥土地使用權的，沒收違法所得，并根據(jù)情節(jié)輕重，處以違法所得3倍以下罰款，但最高不得超過3萬元。

（五）未經(jīng)土地管理部門批準，連續(xù)2年不使用土地的，按照審批權限報經(jīng)批準后無償收回其土地使用權。

第二十九條  外商投資企業(yè)對處罰決定不服的，可以在接到處罰決定之日起十五日內(nèi)，向作出處罰決定機關的上一級機關申請復議，對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；當事人也可以在接到處罰決定之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。逾期既不申請復議也不起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的部門申請人民法院強制執(zhí)行。

第三十條  土地使用合同糾紛，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，按合同約定的法定方式解決；合同沒有約定的，當事人可以申請中國涉外仲裁機構(gòu)仲裁或者直接向人民法院起訴。

第三十一條  本辦法施行前舉辦的外商投資企業(yè)，未辦理用地手續(xù)的，應當自本辦法施行之日起六個月內(nèi)補辦用地手續(xù)，違者，按本辦法第二十八條的規(guī)定予以處罰。

補辦用地手續(xù)后，土地使用費標準仍按原合同規(guī)定執(zhí)行；未規(guī)定的，從本辦法施行之日起按本辦法執(zhí)行。

第三十二條  出讓金和土地使用費的上交辦法和業(yè)務費的提取比例，由省財政廳、省土地管理局按國家有關規(guī)定另行規(guī)定。

第三十三條  僑胞、港澳臺同胞和外省企業(yè)、組織或者個人在本省投資舉辦企業(yè)需要使用土地的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，參照本辦法執(zhí)行。

第三十四條  本辦法具體應用中的問題由省土地管理局負責解釋。

第三十五條  本辦法自之日起施行。除《江西省關于鼓勵開發(fā)昌九工業(yè)走廊的規(guī)定》外，本省各級人民政府以前的有關規(guī)定與本辦法不一致的，按照本辦法執(zhí)行。國家有新規(guī)定的，按新規(guī)定執(zhí)行。

江西省人民政府關于修改《江西省工程建設施工招標投標管理辦法》等7件省政府規(guī)章的決定

（2001年2月26日江西省人民政府第65次常務會議討論通過  江西省人民政府令第105號公布）

全文

根據(jù)國務院關于轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政審批制度的指示精神，省政府決定對《江西省工程建設施工招標投標管理辦法》等7件省政府規(guī)章作如下修改：

……

五、《江西省外商投資企業(yè)用地管理辦法》

第二十四條修改為：“外商投資企業(yè)因不可抗力的原因造成嚴重虧損，確實無力繳納土地使用費的，經(jīng)企業(yè)申請，當?shù)赝恋毓芾聿块T會同財政部門、審計部門審核后，可以緩繳或減免土地使用費?！?/p>

……