導語：如何才能寫好一篇企業(yè)組織機構(gòu)改革方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

為進一步轉(zhuǎn)變職能、提高效率，建立和完善結(jié)構(gòu)合理、責權(quán)明確、精干高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的企業(yè)管理體系，不斷增強企業(yè)活力和競爭力，集團公司決定進一步深化公司機構(gòu)改革。

一、機構(gòu)改革的目標和原則

按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，進一步轉(zhuǎn)變管理職能，整合人力資源，提高管理效率，改善公司治理；按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，圍繞理順職責關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，進一步規(guī)范機構(gòu)設置，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)；按照保持動態(tài)原則，進一步適應企業(yè)改革發(fā)展的要求，不斷改進調(diào)整優(yōu)化組織機構(gòu)，完善企業(yè)運行機制，增強企業(yè)發(fā)展動力。

二、機構(gòu)改革的主要任務

（一）不再保留的有4個部門機構(gòu)：不再保留的有1、發(fā)展策劃部2、計劃投資部3、煤質(zhì)管理部4、精細化管理辦公室

（二）新組建的有1個部門機構(gòu)成立公司環(huán)保與綜合利用部。負責公司環(huán)境保護、節(jié)能減排宏觀管理、選煤業(yè)務管理、公司煤質(zhì)化驗中心的管理等工作。

（三）調(diào)整管理職能及業(yè)務的部門和單位，調(diào)整管理職能及業(yè)務的部門和單位管理職能及業(yè)務。

1、加強董事會辦公室職能作用。承擔原發(fā)展策劃部承擔的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略管理、國家產(chǎn)業(yè)政策研究、企業(yè)中、長期發(fā)展規(guī)劃編制等職能。負責企業(yè)對外參股公司推薦、委派的股東代表、董事、監(jiān)事人員的管理工作。

2、將公司督查辦職能由公司辦公室劃轉(zhuǎn)到公司紀委、監(jiān)察審計部，增強督查辦職能作用。

3、增加企業(yè)管理部管理職能。增加原計劃投資部承擔的工程項目的決算審批工作，負責國債等專項工程的計劃統(tǒng)計工作，負責企業(yè)短期計劃編制、統(tǒng)計、工程造價管理、消耗定額管理等計劃管理職能。增加原精細化辦公室承擔的企業(yè)精細化管理等有關(guān)工作。將工資核算業(yè)務劃轉(zhuǎn)到人力資源部。

4、將資產(chǎn)管理部職能劃入財務部。履行企業(yè)資產(chǎn)管理、資本運作、企業(yè)上市等職能。增加原計劃投資部項目立項、投資管理、投資分析等管理職能。

5、增加生產(chǎn)管理部管理職能。增加原計劃投資部生產(chǎn)計劃、維簡計劃的管理職能，主持礦建等工程項目預算審批等工作。增加礦井煤質(zhì)管理職能。

6、增加安全管理部管理職能。增加對職業(yè)危害防治的管理職能。

7、增加人力資源部管理職能。增加原由企管部負責的工資核算職能。

8、將生產(chǎn)調(diào)度、電力調(diào)度、運銷調(diào)度合并，統(tǒng)稱公司調(diào)度室，由生產(chǎn)管理部統(tǒng)一負責管理，機電管理部負責電力調(diào)度業(yè)務指導工作，運銷公司負責運銷調(diào)度的業(yè)務指導工作。

9、進一步完善運銷公司統(tǒng)一收購制度，由運銷公司負責集團公司所有煤炭外銷業(yè)務。將原煤質(zhì)管理部商品煤煤質(zhì)管理及各驗收站的管理劃歸運銷公司。

10、由公司技術(shù)中心負責礦井技術(shù)改造工程、新礦區(qū)礦建工程及土建工程的施工管理，并負責主持土建工程預算的審核工作。

三、有關(guān)二級單位機構(gòu)改革任務

（一）不再保留的有2個二級單位1、不再保留天信公司二級單位建制。將天信公司華強建筑公司和籌建磚場劃到建業(yè)公司；將天信公司煤焦公司、商貿(mào)公司劃歸運銷公司管理；將天信公司大修廠、印刷廠、勞保廠、陽光假日旅行社等業(yè)務由群聯(lián)公司承包經(jīng)營；由建安綜合管理處接收物管公司、離退休職工管理等業(yè)務。2、不再保留設備租賃中心二級單位建制。將設備租賃中心業(yè)務重組到物資供應分公司，物資公司設置下屬的租賃站，承擔設備租賃業(yè)務。

（二）改革內(nèi)部管理體制的有1個二級單位撤消運銷公司下屬的分公司機構(gòu)。

四、認真抓好機構(gòu)改革的組織實施

篇2

關(guān)鍵詞：稅收管理創(chuàng)新

伴隨著新稅制的實施和稅收征管改革的不斷深人，我國稅收管理取得了歷史性的進步。但是。稅收管理中一些深層次的問題和矛盾，還沒有得到根本解決，特別是加人WTO后，傳統(tǒng)的稅收管理理念、管理模式和管理體制正面臨新的挑戰(zhàn)，迫切要求加快稅收管理的改革創(chuàng)新，實現(xiàn)傳統(tǒng)型管理向現(xiàn)代型管理轉(zhuǎn)變。

一、稅收管理的理論創(chuàng)新

理論創(chuàng)新是社會發(fā)展和變革的先導。創(chuàng)新稅收管理理論是變革稅收管理的前提。由于歷史的原因。長期以來，我國對稅收管理理論研究不夠重視。稅收管理理論的發(fā)展遠遠落后于稅收改革與發(fā)展的實踐，也落后于其他一些重要社會科學領(lǐng)域。

我國稅收征管改革摸著石頭過河走了10多年。稅收征管改革從一開始就缺乏科學的理論準備和理論指導。稅收征管改革基本上是憑經(jīng)驗和直覺進行。在解決改革出現(xiàn)的新情況和新問題中徘徊。無論是20世紀80年代末，進行的“征、管、查”三分離或二分離的摸索，還是新稅制實施后，對傳統(tǒng)專管員制度全面改革，所形成的“以申報納稅和優(yōu)化服務為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡為依托，集中征收，重點稽查”的新征管模式，以及進人21世紀后，采取科技加管理措施，以信息化推進專業(yè)化的深化稅收征管改革，基本上都是在理論準備不足的情況下進行的，未能從理論上對稅收管理改革目標體系進行深人系統(tǒng)地研究，在科學把握稅收管理的本質(zhì)、規(guī)律、原則等基本理論問題的基礎(chǔ)上，形成稅收管理改革的基本理論框架，給予稅收管理改革堅強有力的理論指導。因此，在改革的目標方向上，缺乏準確清晰的定位。目標設計缺乏系統(tǒng)論證，征管改革的框架和基本模式一直處于變化之中，對征管改革的方向經(jīng)歷了反復探索和較長時間的認識過程；在改革的思路上。始終循著相互制約的指導思想，沿著職能劃分的思路。把分權(quán)制約過多地寄望于征、管、查職能的分解上。追求稅收征管的模式化；在改革的范圍上，側(cè)重于稅收征管的改革，忽視稅收行政管理的改革。未能把對以納稅人涉稅事項為主要管理對象的稅收征收管理和以征稅機關(guān)、征稅人為主要管理對象的稅收行政管理作為改革的整體進行系統(tǒng)設計，忽視人力資源的配置管理和開發(fā)利用；在改革的進程上，對不同地區(qū)制約征管改革的因素研究不夠，缺乏整體規(guī)劃。常常處于走一步看一步，造成各地改革進度不一。帶來征管業(yè)務的不規(guī)范、信息技術(shù)應用的不統(tǒng)一。由此導致稅收管理改革走了一些彎路，浪費了不少人力、物力和財力，增大了改革成本。

當然，稅務部門在改革實踐中也進行了一些理論探索，但主要還是停留在對改革方案的修修補補。疲于尋求解決具體問題的措施上，缺乏在稅收管理改革實踐基礎(chǔ)上理論創(chuàng)新的自覺性和主動性。要解決稅收管理改革中的問題和矛盾，加快建立現(xiàn)代化稅收管理體系，提高稅收管理水平，必須創(chuàng)新稅收管理理論。

推進稅收管理的理論創(chuàng)新，首先要轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)稅收管理的理論視野和研究方法，注意在改革實踐中進行稅收管理的理論探討，善于總結(jié)經(jīng)驗教訓，把成功的經(jīng)驗系統(tǒng)化、理論化；其次，要注意研究借鑒當代西方公共管理理論和工商管理領(lǐng)域發(fā)展起來的管理理念、原則、方法和技術(shù)，結(jié)合我國稅收管理的實際，創(chuàng)造性地加以吸收和運用，形成適合中國稅收管理特點的新思想、新方法、新體系，并在指導稅收管理改革實踐中加以豐富和發(fā)展；還要注意不斷研究稅收管理的內(nèi)在規(guī)律、原理和發(fā)展趨勢，善于抓住揭示稅收管理內(nèi)在客觀性的發(fā)現(xiàn)性認識，創(chuàng)造稅收管理科學的前沿理論。通過尋求稅收管理理論突破與創(chuàng)新，推動稅收管理的組織創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。徹底改變我國稅收管理改革目標不明、方向不清的被動局面，徹底改變稅收管理理念僵化、管理方式陳舊、管理手段單一的落后局面，實現(xiàn)傳統(tǒng)稅收管理向現(xiàn)代稅收管理的根本轉(zhuǎn)變。

二、稅收管理的技術(shù)創(chuàng)新

科學技術(shù)是稅收管理發(fā)展的重要推動力量。創(chuàng)新稅收管理離不開現(xiàn)代科技手段的支撐。信息化是當今世界經(jīng)濟和社會發(fā)展的大趨勢。信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，對稅收管理正產(chǎn)生著革命性的影響，為創(chuàng)新稅收管理開拓了廣闊的發(fā)展空間。創(chuàng)新稅收管理技術(shù)，以信息技術(shù)和通迅技術(shù)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)稅收管理信息化是深化稅收管理改革，提高稅收管理質(zhì)量和效率，實現(xiàn)稅收管理現(xiàn)代化的必由之路。

伴隨著稅收征管改革的深入，我國稅收管理信息化經(jīng)歷了從無到有、從人腦到電腦、從單機運作到網(wǎng)絡運行的歷史性跨越，信息技術(shù)對稅收管理的支撐作用日益顯現(xiàn)，稅收管理技術(shù)有了重大突破。但不容忽視的是，我們不惜重金投入，購置相當數(shù)量和一定檔次的計算機技術(shù)裝備，與應達到的應用程度和應用效果仍有相當差距。在推進稅收信息化建設過程中存在著不少問題，突出表現(xiàn)在稅收信息化建設缺乏總體規(guī)劃，軟件開發(fā)應用雜亂無序，信息系統(tǒng)平臺不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)處理缺乏層次性和綜合性，形成許多“信息孤島”；信息資源利用不充分，集中分析監(jiān)控能力不強，導致高技術(shù)與低效率并存，高成本與低產(chǎn)出共生，造成人財物的極大浪費。對此，我們應當認真總結(jié)和吸取過去在稅收信息化建設中留下的深刻教訓，從戰(zhàn)略高度推進稅收管理的技術(shù)創(chuàng)新，加強對信息化建設工程組織學的研究，克服盲目性和隨意性，加強對稅收管理技術(shù)的理論研究和應用研究，徹底改變機器運作模擬手工操作的狀況，挖掘信息網(wǎng)絡技術(shù)的潛在效能。

創(chuàng)新稅收管理技術(shù)，實現(xiàn)稅收管理信息化，是科技與管理相互結(jié)合、相互促進，推動稅收管理發(fā)展，實現(xiàn)稅收管理現(xiàn)代化的過程。目的是要使人工管理與機器管理組成的整個管理體系效能最高。實現(xiàn)稅收管理的技術(shù)創(chuàng)新，推進稅收管理信息化應突出四個重點：

其一、堅持按照一體化原則，遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一標準，突出重點，分步實施，保障安全”的指導思想，進一步完善優(yōu)化信息化建設的總體方案和具體規(guī)劃，逐步實現(xiàn)業(yè)務規(guī)程、硬件配置、軟件開發(fā)、網(wǎng)絡建設的一體化，在稅收管理信息化建設整體推進上求得新突破。

其二、從管理思想、管理戰(zhàn)略上突破傳統(tǒng)觀念和管理方式的束縛，適應現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術(shù)發(fā)展的要求，實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與管理創(chuàng)新的互動，在現(xiàn)代技術(shù)和科學管理有機結(jié)合上求得新突破。通過稅收管理的技術(shù)創(chuàng)新，改造管理流程，重組職能機構(gòu)，變革管理方法，優(yōu)化資源配置，規(guī)范權(quán)力運行，把整個稅收管理工作有機地聯(lián)系和帶動起來，形成上下級之間、同級之間的互動響應機制，構(gòu)建起與信息技術(shù)發(fā)展相適應的管理平臺。

其三、利用先進的通訊和網(wǎng)絡技術(shù)，建立多層次有針對性的稅收服務技術(shù)體系。一方面大力推進網(wǎng)上申報、電話申報、磁盤申報、銀行卡申報等多種電子申報方式，大力推進稅、銀、庫聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)納稅申報和稅款征收信息的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，最大限度方便納稅人及時快捷申報納稅，為實現(xiàn)集中征收奠定基礎(chǔ)。另一方面全面建立稅法咨詢、稅收法規(guī)、涉稅事項的計算機管理系統(tǒng)，包括提供電話自動查詢和人工查詢系統(tǒng)，電子化的自動催報催繳系統(tǒng)；利用電子郵件向納稅人定期提供稅收政策法規(guī)信息，向特定納稅人進行有針對性的納稅輔導。利用互聯(lián)網(wǎng)提供稅收法規(guī)查詢，與納稅人溝通交流，實行網(wǎng)上行政，網(wǎng)上辦理涉稅事項，接收對偷稅違法行為和稅務人員廉政問題的舉報、投訴等等，使信息技術(shù)在方便納稅人，提高辦稅質(zhì)量和效率，降低稅收成本方面發(fā)揮重要作用。

其四、以先進的信息技術(shù)和網(wǎng)絡技術(shù)為依托，把稅收管理全過程納入完整、統(tǒng)一、共享的信息系統(tǒng)，實施全方位的實時監(jiān)控。一是建立高度集中的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)。在統(tǒng)一數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和標準的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)征收信息向地市局和省局集中，進而再向省局和總局兩級集中，克服信息傳遞中封鎖、變異和沉淀，提高征收入庫操作的規(guī)范度，實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理效率和質(zhì)量的全面提升。二是建立以信息收集分析利用為重點的稅源稅基監(jiān)控系統(tǒng)。從信息經(jīng)濟學角度分析，管理薄弱是與信息獲取能力不足相伴而生的，只有信息完備才能實施有效管理。因此，在加強納稅申報信息采集管理的同時，要加快與工商、銀行、技術(shù)監(jiān)督、海關(guān)、公安等部門的信息交流和共享，以增強稅務機關(guān)獲取外部信息的能力。三是建立以依法行政為重點的管理流程控制系統(tǒng)。在將稅收管理全過程納入計算機管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，利用信息技術(shù)控制業(yè)務處理流程，減少自由裁量的環(huán)節(jié)和幅度，落實行政執(zhí)法責任，參與稅收管理質(zhì)量的控制和改進，實現(xiàn)對執(zhí)法行為的監(jiān)督制約，使稅收管理全過程每個環(huán)節(jié)責職、每個權(quán)能行使、每項工作績效，都能通過網(wǎng)絡透明地呈現(xiàn)在管理決策平臺上，提高依法行政的透明度。

三、稅收管理的組織創(chuàng)新

稅收管理機構(gòu)是根據(jù)履行國家稅收職能需要，圍繞稅收行政權(quán)力設置、劃分和運行而形成的組織體系。設計科學的稅收管理組織結(jié)構(gòu)是有效實施稅收管理的組織保證。稅收管理組織結(jié)構(gòu)是否合理，直接關(guān)系到能否履行好國家稅收職能，能否為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效的納稅服務，影響到稅收管理質(zhì)量和效率的高低。

回顧我國稅收征管改革歷程，有關(guān)方面一直在尋求建立一個科學高效的稅收管理組織體系。每次征管改革幾乎都離不開對征管組織機構(gòu)的撤并調(diào)整，特別是新稅制實施后，征管組織機構(gòu)處在不斷的調(diào)整變化之中，有的撤銷稅務所，按區(qū)域設置全職能分局；有的在分局下還設有中心稅務所；有的很快又取消全職能分局，按征、管、查職能外設征收局、管理局和稽查局等專業(yè)局；有的仍留存著一直游離于機構(gòu)改革之外的外稅局、直屬局。總的說來，這些改革措施始終沒有打破原有征管機構(gòu)的層級，沒有跳出按征、管、查設置機構(gòu)的框框，沒有沖破地區(qū)行政管轄范圍的界限，沒有發(fā)揮運用網(wǎng)絡技術(shù)構(gòu)造組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢。稅收管理組織機構(gòu)龐大臃腫，管理層級環(huán)節(jié)過多，機構(gòu)設置不統(tǒng)一，職能部門交叉重疊，權(quán)力結(jié)構(gòu)過于集中，管理組織過于分散，資源配置不講成本效益，組織結(jié)構(gòu)效率低下的問題依然不同程度地存在，甚至有些更為突出。

要從根本上解決征管組織結(jié)構(gòu)問題，提高稅收管理組織合理化程度，必須大力推進稅收管理機構(gòu)的改革創(chuàng)新。隨著國民經(jīng)濟和社會信息化建設步伐的加快，稅收管理信息化水平的日益提高，稅收管理機構(gòu)改革創(chuàng)新的著力點應放在依托信息網(wǎng)絡技術(shù)，打破部門約束和層級限制，根據(jù)稅收管理的內(nèi)在規(guī)律，優(yōu)化管理資源的配置，使傳統(tǒng)封閉的機械式組織向現(xiàn)代開放的網(wǎng)絡化組織方向發(fā)展。

一要減少管理層次，收縮征管機構(gòu)，確立稅收管理機構(gòu)改革的總體目標和基本框架?，F(xiàn)代管理組織理論和發(fā)達國家的實踐證明，要提高組織結(jié)構(gòu)效率，必須減少行政管理層次，精簡管理機構(gòu)，實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的扁平化。我國目前稅收管理組織結(jié)構(gòu)，從總局、省局、市(地)局、縣局到基層分局有5個層級，除基層分局外，有4級行政管理層。世界上很少有這種5級架構(gòu)的征管組織體系。要創(chuàng)新稅收管理組織結(jié)構(gòu)，必須打破這種僵化的5層“寶塔”結(jié)構(gòu)，沖破行政區(qū)劃的約束，根據(jù)經(jīng)濟區(qū)域、稅源分布、規(guī)模大小，設置稅收管理機構(gòu)。從改革的漸進性考慮，稅收管理機構(gòu)改革的近期目標可以定為實行總局、省局、市局、縣局4層組織結(jié)構(gòu)。今后條件成熟時，對省級局還可以進一步考慮打破行政區(qū)劃，根據(jù)經(jīng)濟區(qū)域進行撤并，設置跨省大區(qū)局，如像人民銀行跨省設置分行機構(gòu)。

二要統(tǒng)一征管機構(gòu)設置，實現(xiàn)基層征管組織結(jié)構(gòu)的扁平化。根據(jù)企業(yè)組織理論學的研究，企業(yè)管理組織機構(gòu)設置通常有四種模式，即以產(chǎn)品為基礎(chǔ)的模式、以職能為基礎(chǔ)的模式、以客戶為主的模式和融合前三種的矩陣模式。按照前述稅收管理機構(gòu)的改革目標和國外稅收管理機構(gòu)設置的做法，適宜采用按稅種類型和職能分工相結(jié)合的模式設置內(nèi)部機構(gòu)。在基層局(縣、區(qū)局和將來實現(xiàn)征管實體化的地市級局)適宜按職能分工和納稅人類型相結(jié)合的模式設置機構(gòu)，除稽查局可作為外設機構(gòu)外，其它專業(yè)局都應全部轉(zhuǎn)為內(nèi)設機構(gòu)，同時還應撤銷過去外設的直屬局、外稅局，實現(xiàn)對內(nèi)外稅、不同行業(yè)、不同預算級次企業(yè)的統(tǒng)一管理?；鶎泳值闹饕毮苁菍爡^(qū)內(nèi)稅源稅基的控管。分類管理是專業(yè)化管理的基礎(chǔ)，對納稅人實施分類管理是國際上許多國家的成功做法。

三要構(gòu)建與信息化相適應的稅收征管運行機制，實現(xiàn)稅收征管的信息化。利用信息技術(shù)改變稅收管理的流程和組織結(jié)構(gòu)，建立一種層級更少基層管理人員權(quán)責更大的管理體制。在縣(區(qū))局內(nèi)部，根據(jù)稅收征管和信息化的內(nèi)在規(guī)律，重新設計和優(yōu)化稅收征管業(yè)務和征管流程，將咨詢受理等納稅人找稅務機關(guān)辦理的涉稅事項集中到前臺辦稅大廳實行全方位服務，解決納稅人多頭多次跑的問題；將納稅評估、調(diào)查執(zhí)行、稽查審計等稅務機關(guān)找納稅人的所有管理事項，集中到后臺實施分類管理，解決稅源稅基控管薄弱的問題。

四、稅收管理的制度創(chuàng)新

深化稅收管理改革，既需要消除不適應現(xiàn)代稅收管理發(fā)展要求的制度，更需要針對解決新情況、新問題作出新的制度安排。優(yōu)化稅收管理制度設計是稅收管理改革與發(fā)展重要內(nèi)容，也是從制度層面解決當前稅收管理存在問題的必然要求。稅收管理的制度創(chuàng)新應當緊緊圍繞提高納稅人稅法遵從度和稅務機關(guān)管理效能，降低稅收風險即法定稅收與實際稅收之間差額這一稅收管理目標，在稅收管理制度體系優(yōu)化設計上求得新突破。

當前稅收管理制度創(chuàng)新應當突出兩個重點。

(1)要著眼提高納稅人的稅法遵從度，促使其如實申報納稅，解決稅務機關(guān)與納稅人信息不對稱的問題。

一要建立以納稅人為中心的稅收服務制度。稅收服務是保證納稅人依法納稅的重要條件，必須按照新征管法的要求，盡快將稅收服務從過去的道德范疇上升到行政職責，構(gòu)建起以納稅人為中心的稅收服務制度體系，為納稅人提供享受各種稅收服務的制度保障，包括設立多渠道政策的制度，確保所有公民享受和獲得稅收知識的權(quán)力，使納稅人有能力自覺、及時、準確申報納稅，減少無知性不遵從；設立以客戶為導向的程序制度，確保辦稅公平公開，程序簡便規(guī)范“一站式”服務到位，使納稅人減少“懶惰性”不遵從；設立完善的權(quán)益制度，確?？陀^公正開展行政復議，主動實施行政救濟，保障納稅人合法權(quán)益，減少情感性不遵從。

二要建立以納稅評估為基礎(chǔ)的納稅信用等級制度。納稅信用度的高低直接體現(xiàn)著稅法遵從和稅收管理水平的高低。實施納稅信用等級制度，根據(jù)納稅人納稅誠信度實行差別管理，對信用等級低的納稅人嚴加管理。制定鼓勵誠信守信，制約懲處失約失信的政策措施，促使納稅信用成為與納稅人生存發(fā)展緊密相聯(lián)的無形資產(chǎn)。讓依法納稅者受到社會廣泛尊重，使誠信納稅者得到實惠，增強忠誠性遵從的榮譽感；讓失信違法者付出利益代價和榮譽代價，促使納稅人誠信納稅。同時要把建立納稅信用等級制度與建立納稅評估制度緊密結(jié)合起來，建立起科學的納稅評估機制。

三要建立“輕稅重罰”的違法處罰制度。增大違法成本是強化稅收管理的重要舉措。對外要健全偷逃稅處罰管理制度，增大偷稅成本；嚴懲知法違法者，對不按規(guī)定履行納稅義務，該罰的要罰，該判刑的要判刑，減少納稅人自私性不遵從，增加預防性遵從。

(2)要著眼提高稅務機關(guān)內(nèi)部管理效能，約束稅務人員尋租，對工作業(yè)績進行有效激勵，解決管理者與被管理者信息不對稱的問題。:

一要建立科學的稅收管理績效考核制度?？己硕愂展芾砜冃谴龠M稅收管理水平不斷提高的重要手段。稅收管理績效考核導向至關(guān)重要。要徹底扭轉(zhuǎn)過去績效考核重收入輕管理，重上級機關(guān)對下級機關(guān)輕機關(guān)內(nèi)部考核的傾向，從組織收入型向執(zhí)法保障型轉(zhuǎn)變。要以正確實施國家稅收政策，降低稅收風險為目標，將績效監(jiān)控和評價貫穿稅收管理全過程，使績效考核成為加強管理的有效手段?？梢钥紤]從上級機關(guān)對下級機關(guān)和機關(guān)內(nèi)部兩個層面建立績效考核制度。上級機關(guān)對下級機關(guān)的績效考核，應從稅收風險、執(zhí)行政策、服務質(zhì)量、人力資源利用、成本效益等方面，通過客觀科學地制定考量目標和指標體系，準確評價下級稅務機關(guān)稅收管理的成效和不足，激勵先進，鞭策落后，使之明確稅收管理的改進方向。對機關(guān)內(nèi)部工作人員的績效考核，應重點圍繞行政行為、行政過程和行政結(jié)果等方面進行考量，可采取事項與崗職相結(jié)合的績效考核辦法，通過定崗位、定職責、定事項、定人員、定目標、定指標、定獎懲等方法，充分運用計算機網(wǎng)絡對稅務人員工作業(yè)績進行有效的監(jiān)控和評價，使個人工作績效與集體組織績效高度關(guān)聯(lián)，激發(fā)個人和群體奮發(fā)向上的活力。

篇3

多年來，我們的事業(yè)單位積累的問題不僅太多，而且盤根錯節(jié)。事業(yè)單位改革是一項十分復雜而艱巨的工作，為保證此項改革能比較平穩(wěn)地推進，我們對改革相關(guān)問題的前置性研究一定要盡可能地深入一點，全面一點。本文擬就事業(yè)單位改革的幾個基本問題談點不成熟的看法，一來求教于各位讀者，二來做點拾遺補缺的工作。

對事業(yè)單位改革風險的基本估計

事業(yè)單位改革，不僅涉及130多萬個單位和2800多萬從業(yè)人員，而且涉及事業(yè)單位機構(gòu)布局的調(diào)整、管理體制的創(chuàng)新、運行機制的變化、職責利益的劃分、組織機構(gòu)的重構(gòu)、人員編制的精簡、人事制度和收入分配制度的改革等多方面、多層次的問題。這些都會給事業(yè)單位從業(yè)人員帶來強烈震動。特別是改革所帶來的人員結(jié)構(gòu)調(diào)整，有一部分人要離開現(xiàn)有的工作崗位，由于事業(yè)單位分流安置的渠道遠不能與黨政機構(gòu)改革相比，在相當多的地方甚至幾乎無法安置，這一嚴峻的現(xiàn)實，必然會給改革帶來一定的壓力和風險。多少年來，事業(yè)單位的人員已經(jīng)習慣了原有的工作環(huán)境、工作方式和利益分配格局，現(xiàn)在要改變這一現(xiàn)狀，使其重新適應新的環(huán)境，并非易事。有的單位轉(zhuǎn)制改企，人員一夜之間從國家干部變成了企業(yè)職工，有的人員被精簡而“下崗分流”，有的正值壯年就要“退休”“退養(yǎng)”，這樣大的動作肯定會使一部分人的利益受損，如果解決不好，處理不妥，可能會引起社會的動蕩和不穩(wěn)定。這是風險之一。事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制改企，面臨國有資產(chǎn)流失的風險，這是風險之二。當然，在目前的體制和機制下，我們也許很難真正做到國有資產(chǎn)一分一厘都不流失，但我們至少要做到絕大部分不能流失。對此，我們一定要引起重視，無論是國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營還是國有資產(chǎn)置換退出，都應未雨綢繆，把工作做在前面，既要照顧群眾利益，更要考慮國家利益，正確處理好國家利益與群體利益的關(guān)系，把工作做細，做好，做深入。事業(yè)單位改革風險之三是人才的流失。事業(yè)單位是各類高、精、尖人才聚集的地方。過去，在計劃經(jīng)濟體制下，人才實行的是計劃分配制，個人基本沒有自由選擇單位與職業(yè)的權(quán)力。因此，國家把相當多的高學歷、高素質(zhì)的人才都安置在事業(yè)單位。事業(yè)單位改革必然會使一部分人員對工作單位和工作崗位做重新選擇。在改革過程中，如相關(guān)問題解決不好，就有可能造成現(xiàn)有隊伍的不穩(wěn)定和人才的流失，而人才的流失對于事業(yè)單位的負面影響在一定程度上要比資產(chǎn)的流失大的多，再想挽回就很難了。

對事業(yè)單位改革成本的重新認識

任何一項改革都需要成本，這是不爭的事實。國有企業(yè)改革和政府機構(gòu)改革，以及政府出臺的每一項改革措施，都要付出改革成本。同樣，事業(yè)單位的改革也需要成本。事業(yè)單位改革的目標之一，是要減輕各級政府的財政負擔。然而，這里所說的“減輕”不是“節(jié)省”，不是減少對事業(yè)單位的絕對投入數(shù)，更不是擠出錢來挪做它用，而是通過資源（或者說資金）的重新整合，更好地發(fā)揮有限資源（資金）的作用，使政府花在事業(yè)單位上的錢由目前的“財政負擔”變?yōu)檎嬲摹柏斦度搿保疫@種投入是隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和事業(yè)的發(fā)展而不斷增長的。這是我們需要認識的問題之一。事業(yè)單位改革需要經(jīng)費投入，不僅布局調(diào)整需要錢，分流安置富余人員需要錢，事業(yè)單位的改企轉(zhuǎn)制更需要錢。長期以來，我們的各項事業(yè)一直處于低水平的發(fā)展過程中，多數(shù)事業(yè)單位從未搞過失業(yè)保險、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險?，F(xiàn)在要搞了，需要大量的錢。錢從哪里來？以前，大多數(shù)事業(yè)單位是財政給多少錢，就用多少錢，幾乎沒有積累。現(xiàn)在突然要事業(yè)單位自己承受這部分負擔，既不合情理，也無力負擔，個人更無力負擔，從道理上講也不能讓個人完全負擔。唯一的途徑就是政府、單位和個人三方共同分擔，而且政府應該出多一點?！叭U”問題解決不好，事業(yè)單位的改革就難以深入下去。近年來，許多地方的事業(yè)單位改革往往因這一問題未能尋找到理想的解決的辦法而使改革難以深入，這是我們需要認識的問題之二。事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改企，涉及國有資產(chǎn)的置換，國有資產(chǎn)的評估，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營等一系列問題，如操作不當，就會造成國有資產(chǎn)的大量流失。但即使操作再得當，也會因現(xiàn)行制度的不完善，政策執(zhí)行得不徹底，以及工作水平和方式等一系列主客觀原因，國有資產(chǎn)存量也會受到不同程度的損失。我們不能因為事業(yè)單位的改革而造成國有資產(chǎn)的大量流失，但是，我們也不能因害怕國有資產(chǎn)流失而放棄事業(yè)單位改革。雖然在理論上講，改革與國有資產(chǎn)的流失之間沒有必然的因果關(guān)系，但是，在改革實踐中因各種因素的相互影響和許多不可預測的情況，流失的現(xiàn)象又是屢見不鮮的，這是我們需要認識的問題之三。

總之，如果我們對事業(yè)單位改革成本估計不足，那么成本問題就有可能會成為事業(yè)單位改革的“瓶頸問題”。因此，事業(yè)單位改革，無論是各級政府，還是事業(yè)單位自身仰或職工個人，都要有成本意識，要認真策劃，努力做好相關(guān)方面的準備。

對事業(yè)單位改革復雜性和艱巨性的充分估計

我國事業(yè)單位的機構(gòu)數(shù)量和從業(yè)人員總數(shù)，在世界各國都是絕無僅有的，遍及教、科、文、衛(wèi)等社會的各個領(lǐng)域和各個層面，但在職能性質(zhì)、組織形態(tài)、活動范圍、運營方式、資金來源、隸屬關(guān)系等方面，彼此間的差別又很大，不同類型事業(yè)單位的改革要求和目標選擇并不完全一致。幾十年來事業(yè)單位本身積累的矛盾和問題不少，關(guān)系盤根錯節(jié)。相對于行政機構(gòu)改革而言，其改革情況更為復雜，任務更加艱巨。要充分準備，統(tǒng)籌考慮，精心設計，大膽試點，理性總結(jié)，穩(wěn)步推開，同時也需要各方面的大力支持和積極配合。從目前的情況來看，事業(yè)單位進行管理體制改革和機構(gòu)改革，必然會產(chǎn)生事業(yè)單位人事制度改革、分配制度改革、養(yǎng)老制度改革等一系列改革的聯(lián)動。因此，事業(yè)單位改革從一定意義上說是個系統(tǒng)工程，是系統(tǒng)的改革而非單項改革。

對事業(yè)單位改革目標的理性選擇

事業(yè)單位改革目標可以有多種選擇。因為事業(yè)單位積累的問題較多，解決一個或幾個問題是目標，解決多數(shù)或全部問題也是目標；解決表層問題是一種選擇，解決深層次的問題也是一種選擇。在我國目前的社會政治經(jīng)濟條件下，選擇什么樣的改革目標，使之既不顯得脫離實際高不可攀，又不顯得過于簡單一蹴而就，這對于事業(yè)單位改革的成效和成敗具有至關(guān)重要的意義。在目標的選擇上筆者認為，首先要廓清一個觀念即事業(yè)單位改革絕不僅僅是為了精簡幾個機構(gòu)，減少一些人員，更不是單純地為了減輕各級政府的財政負擔。應清醒地認識到，事業(yè)單位管理體制和機構(gòu)改革，不是簡單的通過減少財政支出或重新進行分類就能達到目標的。此項改革的目標選擇是，建立一個能夠與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的、精簡高效、結(jié)構(gòu)合理的現(xiàn)代事業(yè)組織體系，改革后的事業(yè)單位管理體制，應當更有利于各項事業(yè)的發(fā)展和單位自身的發(fā)展，更有利于改善和提高公共服務的質(zhì)量、推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步、盡可能滿社會各方面的需求。理性的做法是，不同的事業(yè)單位應該根據(jù)自身的特點選擇不同的改革目標。我們在制定改革目標時，一定要實事求是，千萬不可脫離實際而好高騖遠。要知道再美好的目標實現(xiàn)不了，也是空中樓閣。

篇4

關(guān)鍵詞：商事登記；登記制度；公司監(jiān)管體制

圖分類號： D922.9 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）23-0169-02

《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中指出，逐步改革工商登記制度，變“先證后照”為“先照后證”，實行注冊資本認繳登記制，放寬工商登記條件。筆者所在的海林市，因為改革的影響，也確實帶來了一股新的創(chuàng)業(yè)熱潮。但隨著改革的不斷深入，現(xiàn)有的監(jiān)管體制在工商登記制度中顯現(xiàn)出越來越多的問題，出現(xiàn)了諸多關(guān)于公司準入及公司股權(quán)問題的法律糾紛。大量法律糾紛的存在嚴重影響了市場經(jīng)濟的進一步健康發(fā)展，對市場主體的交易安全帶來了風險。筆者認為，將公司監(jiān)管體系融入工商登記改革框架內(nèi)迫在眉睫，這也是為完善公司法律法規(guī)體系提供可持續(xù)發(fā)展空間，既要寬進又要嚴管，二者相輔相成，缺一不可。

一、 工商登記制度改革基本情況

（一）實行注冊資本認繳登記制

根據(jù)國務院《注冊資本登記制度改革方案》要求，自2014年3月1日起，實行注冊資本認繳登記制，放寬注冊條件，不再限制股東的出資時間、出資方式、出資期限。注冊資本實行認繳登記制，由股東自主約定，并記載于章程。公司設立時不再限制首次出資比例、貨幣占注冊資本的比例，營業(yè)執(zhí)照不再體現(xiàn)實收資本。除暫不實行注冊資本認繳登記制的行業(yè)外，無須提交驗資報告。這些簡政放權(quán)的舉措，有力推動了海林市各類市場主體的快速增長。自2014年3月1日至2014年6月30日僅一個季度，該市新登記各類市場主體1108戶，注冊資本金14.724億元，同比分別增長4.33%、235.44%。其中，新登記企業(yè)197戶，注冊資本金14.115億元，同比分別增長84.11%、281.65%。

（二）推行 “四證合一，一照一碼”

“四證合一”是整合了工商、質(zhì)監(jiān)、國稅、地稅、社保5個部門4項證照的審批，實現(xiàn)了工商1個部門窗口受理、并聯(lián)審批、統(tǒng)一發(fā)證?！耙徽找淮a”是將工商營業(yè)執(zhí)照注冊號、組織機構(gòu)代碼證號、稅務登記證號統(tǒng)一合并為統(tǒng)一社會信用代碼，根據(jù)源頭順序賦碼原則，采用統(tǒng)一的編碼規(guī)則，一份工商營業(yè)執(zhí)照僅加載一個獨立的統(tǒng)一社會信用代碼，被稱作企業(yè)唯一的“身份證”。 自2015年10月1日起在全市范圍內(nèi)實行“一照一碼”登記模式，向新設立企業(yè)、變更企業(yè)發(fā)放加載法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼的營業(yè)執(zhí)照，質(zhì)監(jiān)、稅務、人社部門分別發(fā)放的組織機構(gòu)代碼證、稅務登記證、社會保險登記證不再發(fā)放，并推動“一照一碼”營業(yè)執(zhí)照在各部門、各領(lǐng)域得到廣泛認可和普遍應用?！八淖C合一，一照一碼”登記制度實行后，不僅優(yōu)化了審批流程，縮短了辦結(jié)時間，激發(fā)了企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，更是有力減輕了企業(yè)負擔和奔波之苦。截至今年9月1日，全市已發(fā)放“一照一碼”營業(yè)執(zhí)照1 400份。

（三）將“先證后照”改為“先照后證”

按照國務院，國家工商總局、黑龍江省政府的工作要求，工商登記實施了“先照后證”登記制度改革，工商登記前置審批取消和調(diào)整了一批行政審批事項，精簡保留了34項行政審批制度，進一步簡化了審批手續(xù)，降低市場準入門檻，全市市場主體出現(xiàn)快速增長態(tài)勢，極大釋放了改革紅利，激發(fā)了市場主體創(chuàng)業(yè)活力。海林市的地貌特征是“九山半水半分田”。這樣的地貌特征使得很多農(nóng)民以種植食用菌為生，很多企業(yè)以加工生產(chǎn)食用菌來出口創(chuàng)匯。在“先照后證”改革前，很多企業(yè)核準了名稱，卻遲遲開不了業(yè)，原因是全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證（英文QS）是前置審批，辦這一個證需要大半年的時間，在這個時間里什么也做不了，白白耗費房子租金和人員的開工費?！跋日蘸笞C”改革后，這一問題得到了極大的解決，可以說是給企業(yè)開了一個綠色通道。企業(yè)在取得營業(yè)執(zhí)照之后再去辦相應許可證，既可一邊申辦許可一邊開業(yè)，又不耽誤洽談合同。

據(jù)統(tǒng)計，“先照后證”改革以來，2015年海林市新增市場主體2 652戶，其中，企業(yè)增長386戶，比上年同期增長6.1%；個體工商戶增長2266戶，比上年同期增長7.7%。2016年上半年全市新增市場主體1 461戶，其中，企業(yè)增長322戶，比上年同期增長67.7%；個體工商戶增長1 139戶，比上年同期增長12.5%。

（四）放寬市場主體住所（經(jīng)營場所）

按照黑龍江省政府的工作要求，進一步簡化了市場主體住所（經(jīng)營場所）登記注冊條件，允許將同一地址作為多家市場主體的住所，允許房屋產(chǎn)權(quán)證或者其他能夠證明其房產(chǎn)歸屬的文件作為住所證明文件，有效降低了市場主體的創(chuàng)業(yè)成本，使市場主體登記在法律、法規(guī)的限定的范圍內(nèi)更具操作性、靈活性和多樣性。

二、改革中顯現(xiàn)的問題

（一）一些企業(yè)注冊資本虛高，帶來市場交易法律風險

在公司參與的市場活動中，一個企業(yè)的注冊資本多與少，常常被作為考量其實力的標準。注冊資本多，被認為實力雄厚；注冊資本少，被認為實力單薄，從而影響企業(yè)在招標和合同簽訂中能否搶占商機、拔得頭籌。基于這樣的原因，一些企業(yè)為了簽訂合同，虛報注冊資本，出現(xiàn)注冊資本虛高現(xiàn)象，嚴重增加了市場交易的風險?！逗贤ā芬?guī)定了此種行為應負的責任，即締約過失責任。這類合同的風險，除了合同法規(guī)定的諸多無效合同，如惡意串通損害國家、集體、第三人利益，以合法形式掩蓋非法目的，損害社會公共利益等，還有一些可撤消的合同，如欺詐、脅迫、顯失公平、重大誤解、乘人之危等。

（二）行政許可與監(jiān)督管理脫節(jié)嚴重

無論是大陸法系還是英美法系，都把公司法定位為商法的組成部分，屬民事特別法，當然也屬私法范疇。對于公司的設立和經(jīng)營活動，強調(diào)以私法而非公法手段予以調(diào)整。具體講，就是排除行政干預，依靠私法救濟手段如仲裁、訴訟等方式協(xié)調(diào)公司與股東、公司與債權(quán)人、公司與其他社會成員之間的關(guān)系。公司的經(jīng)營管理雖屬私權(quán)力范疇，但當私權(quán)力的行使影響到公共安全時就應當積極介入，這也符合法律確認和保障自由原則之一的公共利益干預原則。行政部門應積極主動加強監(jiān)管。市場監(jiān)管部門與其他相關(guān)審批部門之間在行業(yè)監(jiān)管上存在一些工作脫節(jié)，往往出現(xiàn)市場主體已取得營業(yè)執(zhí)照而未取得相關(guān)審批，卻在從事經(jīng)營活動的行為屢見不鮮。比如，由于工商登記取消了對食品生產(chǎn)的前置審批，產(chǎn)生了大量食品加工企業(yè)，但當他們進一步了解到食品加工業(yè)需要具備的其他審批要求不變后，大部分人放棄了繼續(xù)申請相關(guān)審批的想法，或者抱有僥幸心理，被查到了就關(guān)門，沒被查到繼續(xù)開。這樣的“黑作坊”企業(yè)，不僅給市場交易安全帶來極大風險，而且給人民群眾的身體健康帶來很大危害。

三、 應對措施

（一）將公司的資本評價權(quán)交由市場，加速改進和建設信用信息公示和監(jiān)管平臺

公司無論實行認繳出資還是實繳出資，它的宗旨就是誠信，真實有效地向社會公示股東認繳出資額、認繳出資期限、認繳出資方式是公司股東責任是其義務。同時，市場監(jiān)管的核心目標就是提升公司資本的社會公信力。

（二）將責任厘清給各個部門，構(gòu)建市場綜合巡查體系

市場監(jiān)管涉及各個行政部門、涵蓋方方面面，遵循誰許可誰監(jiān)管，誰審批誰負責原則，按照監(jiān)管職責，確定監(jiān)管內(nèi)容，查處違法違規(guī)行為。同時，建立政府牽頭的相關(guān)審批部門監(jiān)管聯(lián)席會議機制，以信息化平臺為依托，實時公開監(jiān)管信息，逐步實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享、交換、利用，實現(xiàn)部門監(jiān)管無縫連接，打通最后”一公里“。

（三）將法律法規(guī)重新梳理，建立完善的商事主體監(jiān)管制度

篇5

一、營改增后對地方稅收和稅源管理產(chǎn)生的影響

“營改增”后，地稅部門將失去當前額度最大、占比最高的主體稅種，地方政府公共財政預算收入也會受到較大影響。

（一）地方財力面臨縮減壓力

營改增是我國結(jié)構(gòu)性減稅的重要步驟。多年來，營業(yè)稅作為地方稅源的主體和支柱，一直起著舉足輕重的作用，其收入的穩(wěn)定性、管理的可控性、對相關(guān)稅種的帶動性、對地方財政收入的重要性，都是其他地方稅種無法相提并論的，因此營業(yè)稅全面退出后，地稅收入結(jié)構(gòu)將出現(xiàn)根本性改變，并由此對地方財政收入帶來一系列影響。以河南省沈丘縣為例，2016年1-4月份營業(yè)稅累計完成8572萬元，比去年同期增長107.1%，增收4432萬元，占年預算收入的32.9%。1-4月份增值稅累計完成2694萬元，比去年同期增長22.0%，增收486萬元，占年預算收入的24.1%。營改增后，按預計2016年5-12月份地稅部門征收的營業(yè)稅將減收17505萬元，年底國稅部門增值稅收入應完成26002萬元。如果按營改增后中央和地方按五五分成，即使稅收收入總量不變，財政收入將減收1.3億元左右。

（二）“營改增”后附征稅費收入面臨流失

“營改增”后，還將對所得稅管轄權(quán)產(chǎn)生重大影響。按照國家稅務總局的規(guī)定，新辦企業(yè)的所得稅管轄權(quán)是隨著主體稅種走，繳納增值稅的企業(yè)，企業(yè)所得稅由國稅部門管理，繳納營業(yè)稅的企業(yè)，企業(yè)所得稅由地稅部門管理。全面實行營改增后，企業(yè)所得稅面臨流失，并失去成長空間。隨營業(yè)稅附征的企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅、教育費附加收入將相應降低。同時，“營改增”后地稅失去“以票控稅”這個重要抓手，納稅人尤其是零散戶納稅人，在國稅取得增值稅發(fā)票后將有可能無視地稅管理，有意無意地避開申報地方稅這一環(huán)節(jié)，從而使地方稅的征收難度加大，稅收成本將會大大提高。

（三）小稅種難以支撐地方財政收入

“營改增”后，地稅部門失去了可以支撐半壁江山的主要稅源，地稅收入在一定時期內(nèi)將會明顯下滑。如在地方稅收入中，耕地占用稅和契稅兩個稅種雖然實現(xiàn)了高速增長，但這兩個稅種屬于一次性稅源，隨政府項目批地多少或以所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移變動的不動產(chǎn)為征稅對象，稅源不穩(wěn)定。而房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、資源稅在現(xiàn)階段的地方稅體系中仍屬小規(guī)模稅種，尚不足以支撐地方財政收入。

（四）稅制陳舊及稅種設置不盡合理

現(xiàn)行的稅制較為陳舊，稅收政策存在設計缺陷，可操作性較差。如房產(chǎn)稅和土地使用稅，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大環(huán)境下，征收范圍仍局限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，土地使用稅稅額調(diào)整緩慢，在稅收效益和社會效益之間難以把控平衡點；土地增值稅稅制復雜、扣除項目繁多、政策邊界界定難度大，面對房地產(chǎn)開發(fā)衍生出的一些新事物，難以及時在政策上進行更新，造成基層政策執(zhí)行難、對政策理解不一；契稅和耕地占用稅條文粗泛，2010年“兩稅”由財政劃轉(zhuǎn)到地稅后，政策上更新緩慢、內(nèi)容滯后，特別是涉及到自然人的一些民生問題方面的政策可操作性差，難以在公平和效率之間找到平衡，不能適應形勢發(fā)展的需要。

（五）部分行業(yè)企業(yè)稅負增加同時地方收入有所減少

“營改增”的初衷是為企業(yè)減負，但由于經(jīng)濟發(fā)展本身的制約、稅收征管的現(xiàn)狀、增值稅抵扣鏈條尚不完善以及部分企業(yè)的財務制度不健全等因素影響，短期內(nèi)勢必造成一些行業(yè)和企業(yè)稅負增加、利潤承壓等問題。如建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)將會存在此類問題，迫切需要在制度設計過程中密切關(guān)注并采取有力措施加以防范?！盃I改增”目前采取的是原營業(yè)稅收入改為增值稅后仍劃歸地方的過渡辦法，看似不會對地方財政收入構(gòu)成影響，但“營改增”鼓勵更多企業(yè)專業(yè)化經(jīng)營，細化產(chǎn)業(yè)分工，理性的納稅人會出于企業(yè)利益最大化的考慮而改變企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，從而形成更多抵扣項目，減少繳納增值稅，進而導致地方政府收入減少。

二、營改增后完善地方稅體系的思路和方向

完善地方稅體系不僅有利于規(guī)范政府間財政關(guān)系、營造更加統(tǒng)一、規(guī)范、公平、透明的稅收制度環(huán)境，而且有助于提高地方財政保障能力，調(diào)動地方政府積極性，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。

（一）完善分稅制，確?！盃I改增”后地方財政收入穩(wěn)定

在保持現(xiàn)行中央、地方收入格局基本不變的前提下，科學測算因增值稅征稅范圍擴大導致營業(yè)稅收入減少的規(guī)模，重新調(diào)整中央與地方的增值稅收入分成比例。調(diào)整后的地方增值稅收入增量至少要足以填平營業(yè)稅稅收減少的缺口。分稅制改革以來，中央財政收入的比重逐步提高，財力相對富裕，而地方財政收入的比重逐步減少，加之中央政府的一系列轉(zhuǎn)移支付都需要地方資金的配套，導致地方政府財政困難越來越嚴重，因此建議營改增后，適當提高地方政府的稅收分成比例，以緩解地方財政壓力，調(diào)動地方政府的積極性，避免地方財政收入因稅制改革而帶來巨大波動，從而取得地方政府對“營改增”的支持。

（二）加快完善地方稅體系，不斷壯大地方政府財力

現(xiàn)行分稅體制將稅源穩(wěn)定、增長潛力大的稅種劃為中央稅或共享稅，留給地方的大多是稅源分散、收入不穩(wěn)定的小稅種，導致財權(quán)向上集中，地方政府無法組織到與其事權(quán)相匹配的財力。因此，要加快完善地方稅收體系。

目前地方財政收入對房地產(chǎn)業(yè)的依存度較高，房地產(chǎn)業(yè)稅收（剔除上繳中央部分）占地方財政收入的比重已超過30%。筆者認為，應將對房地產(chǎn)業(yè)的主要稅收從流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到保有環(huán)節(jié)，將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，以房地產(chǎn)的評估值作為房地產(chǎn)稅的計稅依據(jù)。

對于資源稅，應擴大資源稅的課稅范圍，將水資源、森林資源、草場資源等納入課征范圍，支持生態(tài)環(huán)境改善；適當提高原油、天然氣、金礦、有色金屬礦等資源的稅率，改變計征方式，增加資源稅的稅負水平，提高資源稅收入，發(fā)揮資源稅的調(diào)控功能，限制過度開采不可再生資源。

隨著居民收入的增長，個人所得稅占全部稅收的比重將會繼續(xù)提高。個人所得稅改革是實現(xiàn)“綜合與分類相結(jié)合”的個人所得稅制。對工薪所得、承包經(jīng)營所得、勞務所得，可在綜合考慮個人贍養(yǎng)人口狀況、教育支出、醫(yī)療和社會保險支出、房屋購置支出等因素進行綜合扣除，再按超額累進稅率綜合征稅。對偶然所得、稿酬所得和特許權(quán)使用費所得實行分類征收。

同時要嘗試開征環(huán)境稅、教育稅、社會保障稅等新稅種。環(huán)境稅在稅率設計可從低稅率起步，隨企業(yè)與納稅人承受能力和環(huán)境治理成本等因素變化而適時調(diào)整、提高。教育稅將目前征收的教育費附加、地方教育費附加、教育基金和文化事業(yè)建設費等合并為教育稅，專項用于教育事業(yè)發(fā)展。社會保障稅是將目前分散在人社、民政、衛(wèi)生等部門的社會保障基金改為社會保障稅。社會保障稅分設養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等稅目，納稅人為存在雇傭關(guān)系的雇主和雇員及不存在雇傭關(guān)系的自營業(yè)主。

（三）科學改革和重構(gòu)地方主體稅種，實現(xiàn)地方財政收入穩(wěn)定增長

“營改增”后，地方稅體系將喪失主體稅種，中央和地方應注重重構(gòu)地方主體稅種。作為地方稅的主體稅種，應具備稅基堅實、征稅范圍廣泛、收入規(guī)模大，稅制相對穩(wěn)定且能夠成為地方財政收入的主要支撐等特征。根據(jù)我國國情和地方稅收入情況，在短期內(nèi)，應選擇消費稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅作為地方主體稅種。從長遠來看，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，房地產(chǎn)稅可作為將來地方稅的主體稅種，這就要求加快對開征房地產(chǎn)稅的立法工作。

消費稅目前屬于中央稅，僅次于增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅，是我國第四大稅種。消費稅稅源豐富，大部分稅源具有穩(wěn)定性，增長潛力較大，從財政收入的角度看可以與營業(yè)稅置換，如劃歸地方征收，可成為解決地方稅源問題的有效方案。

現(xiàn)行企業(yè)所得稅稅收管轄權(quán)的劃分為企業(yè)的利益選擇留下操作空間。自2002年開始“一稅兩管”，經(jīng)過10多年來的實踐運行，稅收征管成本不斷增加、工作交叉、矛盾不斷、效率降低，給征納雙方帶來了很大的不便。雖然國家有關(guān)企業(yè)所得稅管理權(quán)限的文件在不斷修訂完善中，國稅發(fā)【2008】第120號規(guī)定以2008年為基年，2008年底之前國家稅務局、地方稅務局各自管理的企業(yè)所得稅納稅人不作調(diào)整。2009年起新增企業(yè)所得稅納稅人中應繳納增值稅的企業(yè)，其企業(yè)所得稅由國稅局管理；應繳納營業(yè)稅的企業(yè)，其企業(yè)所得稅由地稅局管理。由于新辦企業(yè)對主營業(yè)務界定可能不準確，并且變數(shù)較大，國、地稅兩家對企業(yè)所得稅管理程度的不同，導致國、地稅對稅源的爭奪。從企業(yè)角度來看，“人往高處走、稅往低處流”的現(xiàn)象時有發(fā)生，企業(yè)在管轄主體的選擇上具有較大空間，增大了征管中的信息不對稱。如企業(yè)所得稅由地稅部門統(tǒng)一征收上繳國庫，再按分享比例返還給地方，實現(xiàn)“一稅一管”，保證執(zhí)法主體明確、執(zhí)法力度一致，這樣既便于企業(yè)所得稅的日收管理，提高企業(yè)所得稅征收管理效率，又可以避免不必要的資源浪費，避免由于國、地稅征管力度的差異造成企業(yè)稅收負擔的不同。

（四）加強稅收管理，提高稅源管控水平

應加強國、地稅的合作，加快稅收征管轉(zhuǎn)型，主動適應“營改增”后對地稅工作的新要求。加強形勢教育，引導地稅干部正確認識新一輪財稅體制改革和國家結(jié)構(gòu)性減稅政策的重大意義。大力提升地稅干部的綜合素質(zhì)，提高其適應稅制改革步伐的能力。以中辦、國辦《深化國、地稅征管體制改革方案》和國地稅合作工作規(guī)范實施為契機，不斷提高稅源管控水平，要立足現(xiàn)實做好稅源精細化、專業(yè)化管理。針對“營改增”后納稅人涉及的隨營業(yè)稅征收的城建稅、教育費附加、文化事業(yè)建設費等征繳入庫和財稅庫銀聯(lián)網(wǎng)的設置等問題，與國稅部門建立稅款委托代征機制，確保地方稅收及時足額入庫，實現(xiàn)稅款不流失。

篇6

一、緣起與內(nèi)涵協(xié)作性公共管理理論的生成是多種因素綜合作用的產(chǎn)物，學者們從多層面對協(xié)作性的基本內(nèi)涵進行了分析與歸納。

1．協(xié)作性公共管理的緣起

(1)思想傳承：行政協(xié)調(diào)論的現(xiàn)代生長行政協(xié)調(diào)論是傳統(tǒng)行政思想的一個優(yōu)秀因子，在西方傳統(tǒng)行政理論中不乏豐富的行政協(xié)調(diào)理念。1887年，古德諾在《政治與行政》一書中對威爾遜的“政治與行政”二分法做了進一步闡述，“分權(quán)的原則使每種機構(gòu)只限于行使一種被分開的政府功能。然而，實際的政治需求卻要求國家意志的表達和執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致?！薄胺膳c執(zhí)行之間缺乏協(xié)調(diào)就會導致政治的癱瘓?！薄?2。51為此，他提出通過行政適度集權(quán)化和政府體制改革等措施來實現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。1947年。懷特也在《行政學概論》一書中對行政協(xié)調(diào)的動因、機構(gòu)及原則迸行了分析。他認為：“協(xié)調(diào)的困難性是行政單位數(shù)目的增加”，從而導致“在各個方面的活動中。行政部門之間的相互聯(lián)系十分困難，這個問題越來越嚴重”，為了實現(xiàn)政府各部門的協(xié)調(diào)．“應該設置政府委員會以利于行政協(xié)調(diào)工作的有效開展”。而“協(xié)調(diào)機關(guān)的組織原則是對任何事件均由主管會制定完整的政策，用以領(lǐng)導相關(guān)的各部”[217“船。佩里•?？怂怪赋觯罢g的協(xié)作和整合必要性決不是一個新的東西．盡管具體的形式、偏好的工具和特殊的問題已經(jīng)時過境遷。但政府機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、合作和整合，不管是被稱作是‘協(xié)同的’、‘整體的’，還是‘協(xié)調(diào)的’、‘整合的’，所有的這些都是政府組織永恒的追求目標?！薄?一因此，協(xié)作性公共管理是“傳統(tǒng)的合作理論的一種復興，只不過其內(nèi)容更加復雜，具有綜合性和理論性”H1。

(2)理論反思：碎片化治理的根治之道碎片化治理是新公共管理改革走向極端的產(chǎn)物。自20世紀70年代末以來，西方國家普遍地推行了一場以新公共管理改革為內(nèi)容的政府再造運動。新公共管理大量借鑒工商企業(yè)管理的原則、方法和技術(shù)，把傳統(tǒng)的官僚制政府改造成小型化和分權(quán)化組織結(jié)構(gòu)模式。“新的組織形式以靈活性的日益增強和垂直整合組織結(jié)構(gòu)的解體為特征，合同承包廣泛地被采用，大型組織規(guī)模大幅小型化，并被分裂為更具自主性的商業(yè)單位?！盵5]12-t3如新西蘭除創(chuàng)立國有企業(yè)單位外，將剩余的政府部門分割為更小的、更專業(yè)的機構(gòu)，英國也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的執(zhí)行機構(gòu)。但隨著新公共管理改革的推進，也產(chǎn)生了新公共管理的限度問題，即機構(gòu)裂化問題¨】。碎片化治理就是機構(gòu)裂化進一步發(fā)展的產(chǎn)物。新公共管理的碎片化治理主要表現(xiàn)為如下幾個方面：轉(zhuǎn)嫁問題，讓其他機構(gòu)來承擔代價；互相沖突的項目；導致浪費并使服務使用者感到沮喪；互相沖突的目標；由于缺乏溝通，不同機構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當?shù)母深A或干預結(jié)果不理想；在對需要做出反應時各自為政；公眾無法得到服務，或?qū)Φ玫降姆崭械嚼Щ?，他們常常不知道到哪里去獲得恰當?shù)姆?；由于沒有考慮問題產(chǎn)生的原因，而是強調(diào)可得的或固有的一套專業(yè)干預，從而導致服務提供或干預的遺漏或差距¨娜。可見碎片化治理的根源在于新公共管理改革不僅沒有擯棄傳統(tǒng)官僚制功能性組織原則，而且強化了功能性組織設計。從而導致政府機構(gòu)之間協(xié)調(diào)和整合問題急劇增加。因此。尋找一種增加協(xié)調(diào)和合作的治理模式就成為根治碎片化治理的根本出路，協(xié)作性公共管理正是對這種理論反思的結(jié)果。此外，新公共管理理論將公民當成客戶回應，隱含著把公民視為公共服務和公共產(chǎn)品被動接受者的危險．忽視了政府和公共機構(gòu)與公民之間開展協(xié)作。協(xié)作性公共管理則拋棄公民所有權(quán)和控制權(quán)的概念．以協(xié)作為基礎(chǔ)，強調(diào)加強政府和公共機構(gòu)與公民以及其他社會參與者I50i}；之間的協(xié)作關(guān)系和伙伴關(guān)系¨1。(3)實踐需求：復雜性問題的應對邏輯公共服務與公共事務的復雜性是協(xié)作性公共管理產(chǎn)生的直接動因。在信息時代或知識經(jīng)濟時代，世界趨向復雜化和多樣化，地方政府面對的公共服務需求日趨復雜化和多樣化，這在客觀上需要跨越功能劃分、組織界限甚至地理界限的協(xié)作性公共管理活動。奧爾圖提出組織問網(wǎng)絡管理等跨組織結(jié)構(gòu)普遍存在且可能增加的五個原因。a．是處理艱難或復雜政策的需要。傳統(tǒng)社會中官僚制組織形式可以有效解決的那種容易界定、明確的目標和任務的問題已經(jīng)讓位于需要多方共同解決的惡劣問題。b．政府直接干預的局限性促進了基于網(wǎng)絡解決方法的增長。c．政治驅(qū)動力誘導出需要超越政策目標，使聯(lián)網(wǎng)成為基本需求。d．實現(xiàn)聯(lián)系制度化的努力結(jié)果。由于二級項目效果的信息不斷增多，通過組織之間的特別工作小組和計劃團隊等制度安排也相應地增多。e．橫向規(guī)定和交叉法令等在內(nèi)的命令層次提供的額外壓力。因為在許多熱點閩題中，如經(jīng)濟發(fā)展、社會福利等，不同的項目之間具有不同的目的、資金來源、頒布標準及利益相關(guān)者，協(xié)作與互動溝通勢在必行一m～?？梢姡缃M織結(jié)構(gòu)應對復雜性問題是協(xié)作性公共管理產(chǎn)生的現(xiàn)實動因。

2．協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵

協(xié)作是協(xié)作性公共管理的一個核心理念，它對于理解協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵具有重要的作用。學者們主要從組織間關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)和集體行動的邏輯三種視角對協(xié)作進行了界定¨o】肼：a．組織間關(guān)系視角的協(xié)作是指基于特定議題的利益相關(guān)者自發(fā)組織、參與到同一過程中，采取行動或共同決策。b．組織結(jié)構(gòu)視角的協(xié)作主要從結(jié)構(gòu)與功能的角度來定義協(xié)作．認為協(xié)作過程是松散的、多層網(wǎng)絡組織的相關(guān)組織領(lǐng)導利益相關(guān)者以解決共同關(guān)注的社會問題。c．集體行動的邏輯的視角的協(xié)作意味著自治的參與者通過正式或非正式的談判、共同制定的規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)來處理相互問的關(guān)系，決定和解決共同關(guān)注的事務。基于協(xié)作的協(xié)作性公共管理是一個含義十分廣泛的概念，大量存在于各種跨組織協(xié)作、網(wǎng)絡管理和公私伙伴關(guān)系等實踐之中，學者們從多種視角、多個層次對協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵進行了揭示和探究。沃爾特•鮑威爾從官僚制官僚制單中心治理和新公共管理分權(quán)化治理的和新公共管理的比較中揭示了協(xié)作性公共管理地方政府治理理論的新模式①。以公民為中的含義，認為協(xié)作性公共管理是一種獨特的制心、多中心安排治理和整合性公共服務是協(xié)作度形式，它不同于市場自發(fā)性協(xié)作和等級制度性公共管理的三個基本特征。有意識性管理的諸多過程‘111。羅伯特•阿格

二、結(jié)構(gòu)、機制與模式

拉諾夫和邁克爾•麥圭爾在《協(xié)作性公共管在實踐中，協(xié)作性公共管理可以發(fā)生在區(qū)理：地方政府新戰(zhàn)略》一書中把“協(xié)作”作為在域、地方政府和社區(qū)管理等多個層次，且橫向協(xié)政府組織間進行管理的基本描述符號，“它描作和縱向協(xié)作是相互重疊的，協(xié)作既可以存在述了在多組織安排中的促進和運行過程，以解于中央政府層級(如美國聯(lián)邦系統(tǒng)內(nèi))的縱向決單個組織不能解決或者不易解決的問題。協(xié)環(huán)境中，也可以存在于參與者是地方政府(代作性公共管理的基本特征是縱向和橫向活動的表社區(qū)內(nèi)多種利益)的橫向環(huán)境里。協(xié)作性公復雜結(jié)合，其中僅有一些結(jié)合可以被認為是協(xié)共管理形成了獨特的結(jié)構(gòu)類型、協(xié)作機制和實踐作的，但是所有的結(jié)合都是多方參與的。”p”一模式。斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯則認

1．結(jié)構(gòu)類型

為協(xié)作性公共管理是一種網(wǎng)絡化治理模式，它協(xié)作性結(jié)構(gòu)可以在政府運作的各種制度和象征著當前改變公共部門形態(tài)的四種有影響的體制環(huán)境，即在縱向政府各個層級和公私部門發(fā)展趨勢正在合流：由公私聯(lián)合提供公共服務中組織互動的橫向環(huán)境中產(chǎn)生。在具體運行的第三方政府；聯(lián)合政府若干機構(gòu)提供整體服時，既可以自_Ei而IT，也可以自TilliI-_，還可以務的協(xié)同政府；基于先進技術(shù)用以往不可能的在自外而內(nèi)的網(wǎng)絡環(huán)境里操作n3】。一個公共方式與外部伙伴進行適時合作的數(shù)字化革命；管理者可能同時涉及跨政府邊界、組織邊界和要求多元化和個性化的消費者需求選擇。這四部門邊界，且負有正式的契約責任，從而很難區(qū)種發(fā)展趨勢的集合，使網(wǎng)絡化治理成為一種公分不同環(huán)境中的邊界，因此，劃分協(xié)作公共管理共部門的新形態(tài)，“它將第三方政府高水平的公的結(jié)構(gòu)類型就具有重要的意義。米爾娜．曼德私合作特征與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡管理能力結(jié)合爾和托迪．斯蒂爾曼根據(jù)西方國家治理實踐的起來，然后利用技術(shù)將網(wǎng)絡連接到一起，并在服務經(jīng)驗總結(jié)了實踐中協(xié)作公共管理的基本結(jié)構(gòu)類運行方案中給予公民更多的選擇權(quán)。”m弘“7型及功能特征(見表1)?？傊?，協(xié)作性公共管理是一種不同于傳統(tǒng)上表從問題導向、對目標的承諾、聯(lián)系強度、努力寬度、目的的復雜性和努力范圍等功能性特征分析了如下五種協(xié)作性公共管理的網(wǎng)絡類型…。

(1)間歇性協(xié)調(diào)這主要發(fā)生在兩個或多個組織相互調(diào)整、相互適應地完成同一目標的政策和程序中。間歇性協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的交互作用一般在較低的層次產(chǎn)生，組織間的承諾也只是保持在目標完成的深度，資源共享也相對較少和低風險。

(2)臨時性工作組這是用于完成一個具體的和有限的目標，并隨著目標的完成而迅速解體的協(xié)作性公共管理結(jié)構(gòu)類型。在這種結(jié)構(gòu)中，資源共享僅僅存在于有限的范圍之內(nèi)。這類型的結(jié)構(gòu)主要包括為具體的問題(如水質(zhì)量標準、社會關(guān)注事件等)而建立起來的討論潛在性解決辦法的各種組織間關(guān)系的群體。

(3)長期或經(jīng)常性的協(xié)調(diào)這種類型的協(xié)作結(jié)構(gòu)主要發(fā)生在兩個或多個組織為了完成一個或多個目標而通過正式的安排(如委員會、伙伴關(guān)系等)協(xié)議參與有限的活動。這種結(jié)構(gòu)中成員關(guān)系通常進行嚴格的劃定和限制，以確保穩(wěn)定的協(xié)作關(guān)系。這類結(jié)構(gòu)主要包括區(qū)域規(guī)劃小組(如南加州政府協(xié)會)和各種活動計劃小組(如社會護理小組)。

(4)聯(lián)盟聯(lián)盟結(jié)構(gòu)發(fā)生在相互依賴與戰(zhàn)略性的行動之中，但其目標限制在小范圍內(nèi)，且所有的行動都發(fā)生在實際參與活動的組織中。這類結(jié)構(gòu)的目標是具體的，成員關(guān)系以長期承諾為基礎(chǔ)，相對穩(wěn)定。這類結(jié)構(gòu)主要包括各種公私伙伴關(guān)系、職業(yè)培訓計劃，以及其他完成具體性長期目標的實體關(guān)系。

(5)網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)這種類型以長期使命和聯(lián)合的戰(zhàn)略性相互依賴的行動為典型特征。它的結(jié)構(gòu)安排以廣泛的任務為基礎(chǔ)，各成員承諾在長期內(nèi)使用重要的資源實現(xiàn)共同的目標。這種類型的協(xié)作結(jié)構(gòu)主要發(fā)生在各種社區(qū)建設項目和經(jīng)濟開發(fā)項目之中。相比較而言，網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)正成為協(xié)作性公共管理的代表性結(jié)構(gòu)類型。網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)為多種機構(gòu)和組織的交互聯(lián)系和協(xié)同運作提供了一個很好的平臺，在解決復雜性問題和公共服務供給方面顯示出了強大的優(yōu)勢。在政策領(lǐng)域，網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)也發(fā)展迅猛，有學者認為2l世紀政策領(lǐng)域主要具有信息網(wǎng)絡、開發(fā)網(wǎng)絡、延展網(wǎng)絡和行動網(wǎng)絡四種基本類型¨“。當然，各種網(wǎng)絡類型也存在著優(yōu)劣，根據(jù)特定的實踐活動選擇相應的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)類型是公共管理實踐者必須考慮的問題。

2．協(xié)作機制

協(xié)作性公共管理的協(xié)作機制包括一系列復雜的規(guī)則、規(guī)定和標準體系，但它與官僚制那種等級制度、嚴格的命令管理和新公共管理分散．化組織實體的內(nèi)部管理也不相同。協(xié)作性公共管理的“協(xié)作機制的設置不是基于一個中心權(quán)威之上，因此不能由一個單一的組織目標來指導。這種設置中管理者的首要活動就是選擇適i52；ij：當?shù)膮⑴c者和資源，創(chuàng)造網(wǎng)絡的運行環(huán)境，想方設法應付戰(zhàn)略的和運行的復雜性。通過協(xié)作，每個參與者樹立并維持了他的或她的權(quán)威，同時又與其他人一起管理。”[9牌。3換言之，這種協(xié)作機制以參與者相互依賴、聯(lián)合決策、集體行動為重要內(nèi)容。各種協(xié)同工作的協(xié)議和規(guī)則建立是協(xié)作機制的一個基本特征。以美國區(qū)域協(xié)作公共管理中的州際協(xié)議為例，它是由兩個或兩個以上的州之間協(xié)商達成，并經(jīng)國會同意的法律協(xié)議。州際協(xié)議分為州際邊界協(xié)議、州際分配或發(fā)展協(xié)議、州際規(guī)制協(xié)議、州際再分配協(xié)議四種類型。這些類型的州際協(xié)議共有300多份，涵蓋的領(lǐng)域包括邊界、重大基礎(chǔ)設施建設、流域水資源管理、環(huán)境污染共同防治、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、大都市區(qū)治理、共同資源開發(fā)和突發(fā)事件應急管理等。州際協(xié)議“被認為是解決州際邊界和其他爭端，促進各州通過聯(lián)合行動解決包括從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和資源保護到社會管理、公共服務與教育文化衛(wèi)生等跨州區(qū)域公共問題的一種強有力的合作機制”Ⅲ1。美國的州際協(xié)議有效地促進了州際協(xié)作行動的制度化，推動了跨州公共事務管理的區(qū)域化，成為區(qū)域協(xié)作性公共管理運作機制的典型案例。

3．治理模式

協(xié)作性公共管理模式把公民參與作為運作過程一個重要的內(nèi)容，注重公民參與在協(xié)作治理中的作用，賦予公民參與新的內(nèi)涵，是協(xié)作性公共管理區(qū)別于其他治理理論的顯著特色。正如庫珀(Cooper)所言：“公民參與就是在一系列利益、制度、網(wǎng)絡中和發(fā)展公民身份中，人們有意地組織起來，集體行動，參與治理的過程。”以此為基礎(chǔ)，庫珀(Cooper)等學者從理論上構(gòu)建了一種以公民為中心的協(xié)作性公共管理治理模式(見圖1)¨”。這一協(xié)作性公共管理治理模式包括五種參與途徑和六個協(xié)作性變量。五種參與途徑就是協(xié)商的、公民社會、信息交換、選民的和對抗的途徑。六個協(xié)作變量即加強政府合法性，加強政府回應性，提高公民能力，提高政府公信力，提高政府對公民的信任和強化公民效力。六個協(xié)作性變量的最大化有利于以公民為中心的協(xié)作公共管理發(fā)揮最大的功效。在公民參與途徑中。對抗的途徑是最不能增加公民參與的協(xié)作性變量，而協(xié)作的途徑是最能增加公民參與的協(xié)作性變量，它們代表參與途徑的兩端點；選民的、信息交換和公民社會的途徑是一些具有中間功效的參與途徑。在圖l中，從外向內(nèi)，參與途徑的功效逐步增強。因此，通過協(xié)商的途徑是實現(xiàn)公民參與的最佳途徑，這一途徑的實現(xiàn)依賴于對公民參與五個維度的把握：公民中哪些人是參與者?他們的參與動機是什么?他們?yōu)槭裁磪⑴c?在什么地方參與最有效?公民怎樣進行參與?協(xié)作性公共管理治理模式從理論和實踐上完整地回答了這五個問題，在公共政策和公共服務的公民參與中廣泛地運用協(xié)商途徑，實現(xiàn)了真正意義上的以公民為中心的治理。在地方治理的實踐中，協(xié)作性公共管理可以具有多種模式。羅伯特•阿格拉諾夫(Rob-errAgranoff)和邁克爾•麥圭爾(MichaelMcguim)以“城市協(xié)作性活動的水平”和“此活動作為城市治理戰(zhàn)略的程度”作為兩個變量，把城市間的協(xié)作模式歸結(jié)為六種：基于轄區(qū)的管理模型、節(jié)制模型、自上而下模型、接受捐贈模型、保守模型和滿足模型¨”“’卵。多種實踐模式的存在為以公民為中心的協(xié)作性公共管理的理論模式提供了堅實的實踐基礎(chǔ)。

三、評價及啟示

從生成背景、內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、機制和治理模式看．協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為一種系統(tǒng)化的理論模式。它比官僚制單中心治理模式更具靈活性，比新公共管理分權(quán)化治理模式又更具協(xié)調(diào)性，比流行的多中心治理模式更加關(guān)注公民需求，注重民主治理。正如邁克爾•麥圭爾(Mi•chaelMc”im)所盲：“在理論和實踐中，協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為公共管理中一種標準的政府治理的新模式。”【I7】w•D•利奇也指出：“協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為民主治理的一種重要理論?！薄?8】協(xié)作性公共管理理論模式對傳統(tǒng)政府管理模式進行了有效的揚棄。在傳統(tǒng)的政府管理中，協(xié)作關(guān)系一直存在于上下級政府之間和同級政府之間，相關(guān)的協(xié)作理論(如政府間關(guān)系理論、資源依賴理論等)廣泛地存在于行政學的思想發(fā)展史中。當代西方地方政府的協(xié)作性公共管理可以看做是傳統(tǒng)協(xié)作理論的一種復興，并在揚棄傳統(tǒng)協(xié)作理論的基礎(chǔ)上，注入了新的內(nèi)容，在治理結(jié)構(gòu)、治理機制、治理模式及相關(guān)的管理能力與技能等方面都與傳統(tǒng)的協(xié)作管理具有顯著的區(qū)別，呈現(xiàn)出嶄新的特征。協(xié)作性公共管理與新公共管理相比較，也具有較為明顯的特色：

(1)從競爭轉(zhuǎn)向協(xié)作。協(xié)作性公共管理與新公共管理的最大差異就是強調(diào)協(xié)作，把協(xié)作作為核心理念。新公共管理從本質(zhì)上看是一種以競爭為核心理念的政府治理理論，它對市場機制和工商企業(yè)管理的方法、技術(shù)、手段倍加推崇，對協(xié)商、溝通、參與等協(xié)作功能卻嚴重忽視，從而產(chǎn)生了碎片化治理的困境。協(xié)作性公共管理則把協(xié)作作為核心理念，通過協(xié)作的方法、技術(shù)、手段來提供整合性公共產(chǎn)品和公共服務。協(xié)作性公共管理從競爭轉(zhuǎn)向協(xié)作，使政府治理模式從分散化治理邁向整體治理，推動了政府治理理論的模式創(chuàng)新。

(2)從任務轉(zhuǎn)向問題。新公共管理以具體公共服務任務作為出發(fā)點，在實踐中倡導單目標的任務型組織。任務型組織有效地滿足了公民對多樣化或個性化公共服務的需求，較大程度地提高公共服務供給效率，但是在解決公共服務中的邪惡問題(wickedproblems)面前表現(xiàn)得無能為力。協(xié)作性公共管理以問題為導向，提倡在公共治理與公共服務中的多主體協(xié)同運作與組織功能整合，通過建立一種跨界性的網(wǎng)絡治理結(jié)構(gòu)有效地解決了新公共管理任務型組織所不能解決的邪惡問題。因此．協(xié)作性公共管理與傳統(tǒng)的協(xié)作理論和當代新公共管理理論區(qū)別開來，成為一種代表未來發(fā)展趨勢的新型治理模式。隨著社會變遷與政府所面臨的公共治理問題的日趨復雜化．協(xié)作性公共管理必將成為未來公共行政理論與實踐中最具活力的領(lǐng)域之一。作為一種地方治理理論的新模式，協(xié)作性公共管理也存在一些缺陷。如有學者認為協(xié)作中會出現(xiàn)協(xié)作參與者的目標難以達成一致、參與者力量不對稱、信任關(guān)系難以建立、參與者之間的關(guān)聯(lián)性模糊等障礙Ho】鵬。也有不少學者對協(xié)作性公共管理所要求的技術(shù)手段及工作人員所必備的素質(zhì)要求提出擔憂。還有學者認為協(xié)作性公共管理在權(quán)力影響、資源分配、責任共享等方面也存在困難。那么，為滿足協(xié)作性公共管理的需要，未來的公共管理者需要做哪些準備呢?羅伯特•阿格拉諾夫(RobertAgranoff)等認為主要是考慮如下六個方面的聞題：

一是把協(xié)作性公共管理作為一種技術(shù)類型，發(fā)展協(xié)作的技術(shù)，開發(fā)協(xié)作的資源和技能；

二是調(diào)查協(xié)作環(huán)境中的決策，推測它與源自應用行為科學模式的決策有何不同；

三是協(xié)作的凝聚力，包括信任、共同目的、相互依賴以及其他協(xié)作性管理因素(類似于官僚制中合法權(quán)威的統(tǒng)治力量)；

四是要解決協(xié)作環(huán)境中權(quán)力、權(quán)威和影響的問題；

五是討論老生常談的責任問題，協(xié)作使我們的視野從關(guān)注等級責任轉(zhuǎn)移到職責、回應的理念及民主觀的教育；

六是探討協(xié)作在公共計劃和交付過程中加入的公共價值問題。認真地考慮這些問題，無疑有利于增強我國公共管理者運用協(xié)作性公共管理的能力。改革開放后，我國地方政府在一些領(lǐng)域也進行了新公共管理改革與治理理論模式創(chuàng)新的探索，取得不少成績，但也產(chǎn)生了西方地方政府實施協(xié)作性公共管理時面對的共性問題，如新公共管理改革產(chǎn)生的部門協(xié)調(diào)與機構(gòu)整合等治理問題。協(xié)作性公共管理對我國地方政府改革與治理不乏借鑒意義，歸納起來主要有如下幾點。

一是在推進大部制改革的過程中構(gòu)建地方政府間的協(xié)調(diào)機制。這可以在地方推進大部制改革的進程中建立如下三大機制：1)建立結(jié)構(gòu)化的部門協(xié)同機制，既對部門內(nèi)部的組織機構(gòu)進行職能整合，也要對部門間的組織機構(gòu)進行職能整合，實現(xiàn)部門內(nèi)與部門問的協(xié)同聯(lián)動運作。2)建立制度化的權(quán)力約束機制，在權(quán)力運行制度化的基礎(chǔ)上建立行政權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的權(quán)力運行機制。3)建立民主化的利益協(xié)調(diào)機制。大部制改革與以往的機構(gòu)改革具有本質(zhì)的區(qū)別，它是行政管理體制改革質(zhì)的飛躍，必須對部門利益及相關(guān)個人利益進行大調(diào)整。西方地方政府的i54；i；i協(xié)作性公共管理的經(jīng)驗表明，部門利益是客觀存在的，它不能根除，但可以通過民主化協(xié)商程序進行協(xié)調(diào)與化解?？梢?，建立民主化的利益協(xié)調(diào)機制是我國穩(wěn)步進行了大部制改革、減少阻力的關(guān)鍵所在。通過大部制改革的這三大機制，有利于深化行政管理體制改革，切實解決機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門等問題。