導語：如何才能寫好一篇養(yǎng)殖業(yè)風險點及解決辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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    關鍵詞:農(nóng)村地區(qū);金融系統(tǒng);改革發(fā)展;貸款

    近年來,隨著中央對農(nóng)村發(fā)展的不斷重視,農(nóng)村地區(qū)的金融系統(tǒng)得到了良好的發(fā)展,農(nóng)民及農(nóng)村中小企業(yè)的貸款難問題得到一定程度的解決。但是,農(nóng)村地區(qū)一些不同程度的貸款難和其他問題仍然普遍存在,因此,當前農(nóng)村地區(qū)的金融發(fā)展需要做出進一步的改革。

    1 我國農(nóng)村地區(qū)金融發(fā)展中存在的問題

    1.1 農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品較少,損失補償機制不健全 由于長期以來對農(nóng)業(yè)金融建設的缺乏關注,導致農(nóng)村地區(qū)的金融發(fā)展乏力,農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后,無法滿足農(nóng)業(yè)風險轉(zhuǎn)移的需要,由于農(nóng)業(yè)本身受自然環(huán)境影響較大,農(nóng)產(chǎn)品價格波動較大,個體農(nóng)戶采用落后的經(jīng)營方式和組織形式,難以規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的自然災害風險和價格波動風險,急需通過保險的方式將風險轉(zhuǎn)移。然而這種產(chǎn)品在農(nóng)業(yè)金融體系中卻極度缺乏。當前的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品大都是一些容易測算的養(yǎng)殖業(yè)保險,而且一般農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認知度不高,參保人數(shù)一直沒有太大增長,農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)村地區(qū)一直沒有推廣。另外,農(nóng)業(yè)損失的補償機制一直沒有形成完善,也是農(nóng)村金融發(fā)展滯后的一個重要原因。一旦農(nóng)業(yè)發(fā)生自然災害,給農(nóng)民帶來財產(chǎn)損失,一般都由農(nóng)民自身承擔,即使是民政部門發(fā)放一些補償,但遠不能補償農(nóng)民的損失[1]。

    1.2 農(nóng)村的金融組織同質(zhì)化嚴重 農(nóng)村金融組織存在著嚴重的同質(zhì)化競爭,由于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展普遍不高,優(yōu)質(zhì)的信貸載體稀缺。長期以來,農(nóng)村地區(qū)的金融大都有著相同的客戶目標定位、趨同的經(jīng)濟管理模式,趨同的金融貸款利率,以及趨同的貸款利率發(fā)展。

    這種同質(zhì)化的競爭導致農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)對農(nóng)村和農(nóng)民各種經(jīng)濟形態(tài)的覆蓋面大大降低,并且農(nóng)村地區(qū)的金融產(chǎn)品供給比較單一,大多數(shù)都是簡單的存取款業(yè)務和一般的匯兌業(yè)務,其他金融增值業(yè)務在農(nóng)村金融系統(tǒng)中占比較小[2]。

    2 我國農(nóng)村地區(qū)金融改革發(fā)展的方法措施

    2.1 完善農(nóng)村金融發(fā)展法制環(huán)境 盡管我國已經(jīng)頒布《商業(yè)銀行法》,但是卻沒有提到農(nóng)村合作銀行和其他農(nóng)村金融組織,因此我國應盡快建立并完善我國農(nóng)村地區(qū)的金融發(fā)展的法制環(huán)境和政策環(huán)境。應盡快出臺《農(nóng)村合作金融法》、《金融消費者權(quán)益保護法》、《農(nóng)業(yè)保險法》、《存貸款保險條例》、《小額貸款條例》等一系列法律法規(guī),以及相關的配套政治措施。通過法律法規(guī)配套政策的出臺,來為企業(yè)農(nóng)村地區(qū)金融系統(tǒng)的發(fā)展提供良好的外在環(huán)境,尤其是對于農(nóng)村地區(qū)急需的可先出臺條例,然后立法隨后跟上,通過外在環(huán)境的搭建來保證整個農(nóng)村地區(qū)金融系統(tǒng)改革的順利進行。

    2.2 加大和完善政府的支持力度 農(nóng)村地區(qū)金融體系的形成僅有法律的支持是不行的,因為開展農(nóng)村金融業(yè)務一般風險比較大、季節(jié)波動性大、盈利水平低、經(jīng)營周期比較長,因此比較難吸引商業(yè)銀行的資金支持,因此,農(nóng)村地區(qū)的金融體系建設必須得到政府的支持,首先,政府要給予農(nóng)村金融金融以稅收、利息補貼等政策優(yōu)惠和保護。例如農(nóng)村金融機構(gòu)所上繳的存款準備金比例要小于普通的城市商業(yè)銀行。為農(nóng)村金融企業(yè)的發(fā)展贏得一定的優(yōu)勢[3]。

    2.3 整合農(nóng)村金融機制,發(fā)展多種形式的農(nóng)村金融組織 為滿足農(nóng)村地區(qū)多層次,差異化的需求,需要多層次農(nóng)村金融服務體系。因此在農(nóng)村地區(qū)應盡量建立起農(nóng)村政策性金融、商業(yè)性金融、和合作性金融相互補充、相互協(xié)作農(nóng)村金融服務體系。實現(xiàn)對三農(nóng)支持的多種農(nóng)村金融形勢并存、對三農(nóng)支持的競爭的局面。從我國當前農(nóng)業(yè)金融的發(fā)展方向和業(yè)務結(jié)構(gòu)來看,農(nóng)業(yè)銀行可將重點放在中小型農(nóng)村產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè);農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的縣支行可以作為支持農(nóng)村基礎設施建設和政府重點工程的落實;農(nóng)村信用社主要定位于農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作社,根據(jù)農(nóng)戶和農(nóng)民專業(yè)合作社的要求,變更自身的業(yè)務結(jié)構(gòu),積極發(fā)放農(nóng)民消費貸款,農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)貸款,農(nóng)民養(yǎng)殖業(yè)貸款,農(nóng)民新型種植業(yè)貸款等,促進農(nóng)民增收。郵政儲蓄可將業(yè)務重點放在促進農(nóng)村地區(qū)工商戶發(fā)展,以及農(nóng)村地區(qū)其他經(jīng)濟發(fā)展形勢。而對于農(nóng)村的小型信貸組織和小額貸款公司將主要定位于企業(yè)農(nóng)村地區(qū)的消費。

    3 總結(jié)

    農(nóng)村地區(qū)金融系統(tǒng)的改革和發(fā)展離不開政府在法律政策方面的支持,也離不開農(nóng)村地區(qū)金融組織機構(gòu)的合理搭建,只有這些金融組織機構(gòu)各司其職,才能取得良好的效果。相信隨著我國在農(nóng)村金融方面的不斷探索,我國農(nóng)村地區(qū)的金融發(fā)展將進入一個新階段。

    參考文獻

    [1] 張惠君. 關于改革和創(chuàng)新我國農(nóng)村金融體系的思考.中國集體經(jīng)濟, 2011(33):78-80.

篇2

關鍵詞：政策性農(nóng)業(yè)保險；統(tǒng)一制度框架；分散決策；自發(fā)演進

一、我國四種政策性農(nóng)業(yè)保險制度模式簡況

(一)江蘇淮安模式：“政策性保險、商業(yè)化聯(lián)辦共?！?/p>

江蘇省淮安市農(nóng)業(yè)保險本著“豐年積累、平年結(jié)余、大災調(diào)劑、穩(wěn)步發(fā)展”的經(jīng)營原則，采用“政策性保險、商業(yè)化聯(lián)辦共保模式”，于2004年11月由淮安市人民政府與中華聯(lián)合保險公司簽定了“聯(lián)辦共保協(xié)議”，確定對水稻、三麥、養(yǎng)魚和農(nóng)民意外傷害險等4個險種在10個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))進行試點。2005年，10個試點鄉(xiāng)(鎮(zhèn))共承保水稻19.7萬畝，承保面為79%；三麥20.7萬畝，承保面為83%；水稻、三麥、魚塘共收入保費238萬元，支付賠款155萬元，費用35.7萬元，剩余47萬元，形成風險基金。~2006年試點擴大到20個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。

(二)浙江模式：“政府推動 共保經(jīng)營”

浙江農(nóng)業(yè)保險采用“政府推動 共保經(jīng)營”的模式，即由在浙江的10家商業(yè)保險公司組建“浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險共保體”，由省人保公司作為首席承保人具體承擔運作。2006年3月，浙江省政府、試點縣(市、區(qū))政府及共保體三方簽訂了政策性農(nóng)業(yè)保險試點項目協(xié)議書。2006年，全省11個試點縣(市、區(qū))共有17030戶農(nóng)戶參保，累計保額5.1億元，保費收入1103萬元。共保試點參保農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值達到試點所在縣(市、區(qū))農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的15%左右。與此同時，2006年11個縣(市、區(qū))共有1555戶農(nóng)戶受災，賠付1491萬元。

(三)上海模式：“政府主導下的農(nóng)業(yè)專業(yè)保險公司經(jīng)營”

上海自1982年恢復辦理農(nóng)業(yè)保險業(yè)務以來，經(jīng)過20多年的探索，特別是從1991年開始，實行了政府推動、公司的經(jīng)營機制，有力地推動了農(nóng)業(yè)保險的穩(wěn)步發(fā)展。在此基礎上，2004年9月，上海成立了全國第一家農(nóng)業(yè)專業(yè)保險公司——安信農(nóng)業(yè)保險公司。

安信農(nóng)業(yè)保險公司采取“政府財政補貼推動，商業(yè)化運作”的經(jīng)營模式，將種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險劃為政策性業(yè)務，享受相關政策支持。同時公司也經(jīng)營農(nóng)村建房險、涉農(nóng)財產(chǎn)保險和責任保險、農(nóng)村居民短期人身意外傷害保險和健康保險等。目前開辦的險種有30多個，其中種植業(yè)方面包括水稻、小麥、油菜、大棚蔬菜及制種、各類瓜果，花卉、食用菌等險種。對關系國計民生的水稻進行普惠制基本保險，政府給予農(nóng)民35%的保費補貼，對其它品種按30%實施補貼。

2005年，安信農(nóng)業(yè)保險公司實現(xiàn)保費收入1.3億元，比2004年增長19%，其中，農(nóng)業(yè)險為7825萬元，同比增長51.2%。農(nóng)業(yè)險中，種植業(yè)為4662萬元，占59.6%。2005年上海農(nóng)業(yè)險賠款總額7963萬元，簡單賠付率超過100%。

(四)北京模式：“政府主導下的商業(yè)保險公司經(jīng)營”

2007年，北京市開始建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，采取政府推動、政策支持、市場運作、農(nóng)民參與的方式運作。該制度架構(gòu)包含四個層面：第一層面，農(nóng)民自行承擔部分風險和保費(最高50%)；第二層面，商業(yè)保險公司按照保險合同約定承擔有限農(nóng)業(yè)風險損失(全年賠付率不超過160%)；第三層面，商業(yè)再保險公司按照再保險合同約定承擔農(nóng)業(yè)風險損失(由商業(yè)保險公司購買)；第四層面，大災風險保障準備金承擔超出保險公司和再保險公司合同約定的保險損失(超過賠付率160%以上的部分由大災風險保障基金賠付)。

其中，政府給予參保農(nóng)戶保費補貼，給予經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的保險公司管理費用補貼。商業(yè)保險公司按照“單獨立賬、單獨核算、盈余結(jié)轉(zhuǎn)”的原則管理政策性農(nóng)業(yè)保險資金。參保農(nóng)民獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本損失補償。

二、發(fā)達地區(qū)四種制度經(jīng)驗的比較分析

(一)制度模式

在本質(zhì)上，江蘇淮安和浙江采取的是同一種模式，即均由地方政府與商業(yè)保險公司聯(lián)合共保，實行“風險共擔，利益共享，同舟共濟”的經(jīng)營方式。

江蘇與浙江兩省農(nóng)業(yè)保險模式的區(qū)別主要在于，江蘇省采取與一家公司(中華聯(lián)合)共保，而浙江省則是與多家公司組成保險聯(lián)合體共保(這里的共保其實有兩層含義：一是10家商業(yè)保險公司共保，二是政府與共保體“共?！?，共保體可以降低獨家承保的風險，提高化解巨災風險的承受能力。另外，責任分攤的方式更為細化。

兩省農(nóng)業(yè)保險模式的優(yōu)點在于，增加了政府這樣一個責任分攤主體，有利于保險公司控制賠付風險。這一點在淮安模式中體現(xiàn)為中華聯(lián)合與當?shù)卣幢壤窒肀ＹM、分攤賠款。而在浙江模式中則體現(xiàn)得更為明顯，對于2倍以上3倍以下的超賠責任，由政府與保險公司以1：1的比例分擔，超過3倍到5倍的賠款責任由政府和保險公司以2：1的比例分擔。

政府與公司(或公司共保體)聯(lián)保，使得在農(nóng)業(yè)保險的微觀經(jīng)營中，政府行為與公司行為摻雜在一起，不利于明晰二者的責任邊界，可能存在如下制度性缺陷：第一，由于政府的強勢以及其效用函數(shù)中的非經(jīng)濟目標，有可能出現(xiàn)大災不屬于保險責任范圍，但迫于政府的壓力，保險公司不得不一起賠付，從而違背了商業(yè)原則。第二，由于農(nóng)業(yè)保險風險事故的特點，政府對于將來需要承擔的責任缺乏穩(wěn)定的預期，不利于建立一個制度性的政府支持體系。第三，政府介入農(nóng)業(yè)保險的微觀經(jīng)營，必然使得在推進政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營過程中，基本上都是以行政推動為主，提高了地方政府的操作成本。同時，由于用于農(nóng)業(yè)保險的宣傳、展業(yè)、查勘、定損的費用相當高，而保險公司從所收取的保費中提取的經(jīng)營管理費難以足夠補償政府的操作成本，這種行政推動的方式也缺乏可持續(xù)性。第四，由于業(yè)務的開展主要依托于保險公司的服務網(wǎng)絡和管理資源，在微觀經(jīng)營中保險公司處于信息優(yōu)勢地位，有可能出現(xiàn)套取政府賠款的機會主義行為。

上海和北京的模式在本質(zhì)上是比較類似的，即政府主導下的商業(yè)保險公司經(jīng)營模式。政府主要承擔財政補貼、監(jiān)管等責任，農(nóng)業(yè)保險的微觀經(jīng)營主要由商業(yè)保險公司進行市場化運作，政府與市場各自的邊界比較清晰，能夠較好地避免政府與商業(yè)保險公司聯(lián)保模式的上述制度性缺陷(見表1)。

另外，四省市的模式也有共同之處，即都較為充分地利用了保險公司的現(xiàn)有組織資源，從而能夠節(jié)約成本，提高效率。從實踐看，保險公司，包括財產(chǎn)保險公司、專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司和相互農(nóng)業(yè)保險公司，已經(jīng)成為我國政策性農(nóng)業(yè)保險的主力軍，他們的經(jīng)營技術(shù)和人才是現(xiàn)成的，有的公司(例如人保、中華聯(lián)合、安信、安華、黑龍江陽光)也已經(jīng)有了不同的實踐積累。特別是我國最大的財產(chǎn)保險公司中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司有較長時間和較大范圍的實踐，又有一大批農(nóng)險專業(yè)技術(shù)人才，積累了比較豐富的經(jīng)營和管理農(nóng)業(yè)保險(主要是商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險)的經(jīng)驗，他們也有相當廣泛的分銷代辦網(wǎng)絡，再加上其他有意于農(nóng)業(yè)保險政策性經(jīng)營的財產(chǎn)保險公司的加盟，比較容易鋪開。只要政府的政策到位，扶持措施得力得當，讓他們既有利潤又承擔風險，在政策框架下充分發(fā)揮市場化操作的優(yōu)勢，成功的希望是很大的。據(jù)此，根據(jù)我國實際，對廣大的農(nóng)村分散經(jīng)營的個體農(nóng)戶，比較適宜政府主導下的商業(yè)保險公司經(jīng)營的模式，即在政府主導的框架下讓商業(yè)保險公司唱主角(庹國柱、朱俊生，2005，2007)。

(二)財政補貼

政策性農(nóng)業(yè)保險的財政補貼需要解決三個主要問題：第一，通過保費補貼，解決農(nóng)民買不起保險的問題；第二，通過費用補貼，解決農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營成本過高的問題；第三，通過農(nóng)業(yè)保險的再保險費補貼以及為農(nóng)業(yè)保險建立巨災風險準備基金，解決農(nóng)業(yè)保險中巨災風險難以分散的問題(庹國柱、朱俊生，2007)。

四省市的試點方案都不同程度地提供了保費補貼，其中北京市的補貼水平最高，考慮到各區(qū)縣累加保費補貼，補貼比例超過50%；江蘇淮安的補貼比例為50%；浙江的補貼比例為35%；上海的補貼比例為30%-35%。

但除了北京市，其他三省市均沒有提供經(jīng)營管理費用補貼和建立巨災風險準備金(見表2)。

對于財政補貼責任如何在不同層級的地方政府之間分攤，四省市的實踐采取了三種不同的方式。

第一，江蘇淮安采取省縣財政按固定比例分攤。這種方法簡單易行，但忽視了不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異。往往是商品農(nóng)產(chǎn)品基地或貧困地區(qū)的縣市(區(qū))財政實力不足，省市財政的支持力度應當大一些。而對發(fā)達地區(qū)，省市財政的補貼力度可以小一些。

第二，上海和浙江均采取省(市)與縣市(區(qū))差別補貼的方式。對于經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，省市財政分攤比例相對小一些，而對于經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的地區(qū)，縣市(區(qū))分攤的比例要小一些，以體現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相對稱的原則，實現(xiàn)更大的公平性。

第三，北京市采取全部由市財政來承擔50%的保費補貼，各區(qū)縣根據(jù)實際累加保費補貼。這種方法由市財政承擔主要法定補貼責任，體現(xiàn)了市政府在提供政策性農(nóng)業(yè)保險這種“準公共產(chǎn)品”中發(fā)揮主導作用的理念，減輕了區(qū)縣財政壓力。同時，北京市財政實力雄厚，能夠承擔起補貼責任。

從各地的實際情況出發(fā)，農(nóng)業(yè)保險財政補貼中地方政府不同層級之間的財政關系應該遵循這樣的原則：按照財權(quán)與事權(quán)相對稱的原則，適當調(diào)整地方不同層級財政投入的職責分工。由于現(xiàn)行分稅制改革的不徹底，省級以下層層向上集中財權(quán)，加劇了縣級財政人不敷出的困境，因此要重新調(diào)整或進一步明晰各級政府的事權(quán)。即主要由省、市財政負擔全部地方財政補助資金，至于二者之間的分攤比例也要視不同層級的財政能力而定。

同時，財政補貼要充分考慮到各地經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的差異。在縣區(qū)財政較為拮據(jù)的情況下，省市財政補貼數(shù)額或比例要高一些；對于富裕地區(qū)而言，補貼數(shù)額或比例要低一些。彈性和靈活的補貼方式可以很好地解決各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡情況下政府補貼的公平性問題。

這里只討論地方的財政補貼，事實上中央政府應承擔一定的甚至更大的補貼責任。

(三)以險養(yǎng)險

從四省市的經(jīng)營實踐看，除了北京市，其他三個省市都采取了“以險養(yǎng)險”辦法，并將其作為重要的經(jīng)驗。即準許被批準經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司在經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的同時，也允許他們經(jīng)營農(nóng)村的其它財產(chǎn)和(或)人身保險業(yè)務，以這些商業(yè)性保險項目或險種的盈利自我補貼政策性農(nóng)業(yè)保險(見表3)。

但“以險養(yǎng)險”的間接補貼是在缺乏制度性的農(nóng)業(yè)保險補貼情況下推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的無奈之舉，存在很多制度性缺陷(庹國柱、朱俊生，2007)。

首先，政策性農(nóng)業(yè)保險所需要的補貼需要多少商業(yè)性財產(chǎn)和人身保險項目來滿足，實際上是一個難題。假如商業(yè)保險業(yè)務所賺多于政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務之補貼所需，而且逐年有所積累，像上海那樣當然好說，日子也好過，不過也有個要不要交稅和如果要交稅該交多少的問題。假如商業(yè)保險業(yè)務所賺少于政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務之補貼所需，虧損由誰補償或消化?在后一種情況下無非四條路，要么向政府要補貼；要么收縮政策性農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務，擴大財產(chǎn)和人身保險的商業(yè)保險業(yè)務；要么走商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的道路；要么完全放棄農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營，在走后三條路的情況下，政策性農(nóng)業(yè)保險的目標就不可能達到。

其次，如何核定一家保險公司的政策性和商業(yè)性兩類保險業(yè)務的盈虧?由誰去核定?核定的原則如何確定?從我國實際和各方面暴露出來的制度缺陷來看，對這些問題必須事先有一個規(guī)則和解決辦法。在實務操作中，已經(jīng)出現(xiàn)了兼營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的商業(yè)保險公司難以區(qū)分政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務的費用關系，難以避免搭便車的現(xiàn)象。

第三，給這些政策性公司多少商業(yè)性業(yè)務，還涉及到商業(yè)保險市場的平衡性和公平性的問題。

第四，“擠出效應”問題。允許政策性保險公司經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務，必然對其它商業(yè)保險公司的業(yè)務產(chǎn)生“擠出效應”。其他商業(yè)公司多開展業(yè)務，多產(chǎn)生利潤，可以通過稅收的形式轉(zhuǎn)化為財政收入。而如果想借助于“以險養(yǎng)險”的方式，則是以商業(yè)保險業(yè)務部分的利潤免稅的方式進行間接補貼的，從總量上并不一定會減輕財政負擔。

因此，如果財政補貼足額到位，則沒有必要再采取自身存在諸多沖突和矛盾的“以險養(yǎng)險”的間接補貼方式。

(四)保障對象

從保障對象角度看，四省市采取了三種不同的方式。江蘇省主要保小戶斗而浙江省主要面向種養(yǎng)大戶；上海和北京則沒有明顯區(qū)分小戶和大戶，在政策上面向所有農(nóng)戶(見表4)。

農(nóng)業(yè)保險首先吸引哪種類型的農(nóng)戶投保，這方面可能有其內(nèi)在的規(guī)律，不以政策制定者的主觀意愿為轉(zhuǎn)移。如美國的經(jīng)驗表明，農(nóng)場的規(guī)模以及農(nóng)場收入對于農(nóng)戶總收入的重要性是是否參保的重要影響因素。2002年，在130萬休閑農(nóng)場(rural residence farms)中，只有6%購買了農(nóng)作物保險。這些農(nóng)場的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量很小，以至于農(nóng)場之外的收入為農(nóng)戶提供了足夠的風險保障。當農(nóng)場收入占農(nóng)戶總收入比例提高時，購買農(nóng)作物保險的比例也隨之提高。2002年，在年銷售收入不到25萬美元，且其經(jīng)營者將種植業(yè)作為主要職業(yè)的中等規(guī)模農(nóng)場(intermediate farms)中，約30%投保了；在年銷售收入至少為25萬美元的大型商業(yè)化農(nóng)場(commercial farms)中，農(nóng)作物保險的參與率提高到近42%。如果這帶有規(guī)律性的話，我國的政策性農(nóng)業(yè)保險有可能對規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，種植養(yǎng)殖大戶或基地最具吸引力，對小規(guī)模農(nóng)戶，特別是種植養(yǎng)殖的農(nóng)戶經(jīng)濟不具重要性的小規(guī)模農(nóng)戶，不會具有很大吸引力。對于后者，張躍華博士(2006)曾經(jīng)在上海、山西、河南等地所做調(diào)查對此提供了佐證。

但從政策制定上，對大戶小戶都應當一視同仁。江蘇重視小規(guī)模農(nóng)戶補貼，浙江重視較大規(guī)模農(nóng)戶補貼，都有偏頗。目前我國農(nóng)業(yè)保險的立法目標應該定位于“促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，同時推進農(nóng)村社會保障制度建設”(庹國柱、朱俊生，2007)。如果對大戶小戶區(qū)別對待，則與政策性農(nóng)業(yè)保險的立法目標有沖突。同時，公共財政提供的服務或福利應該體現(xiàn)均等化的原則，不能有歧視。因此，上海和北京的保障對象面向所有農(nóng)戶的做法更值得肯定。

(五)保障程度和水平

農(nóng)業(yè)保險的保障程度大小體現(xiàn)在保險標的范圍、風險事故的界定以及保障水平等三個方面。

第一，在保險標的范圍方面，四個省市差別較大。江蘇省淮安市范圍較窄，主要包括水稻、三麥、魚塘；而上海農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營歷史較長，通過“普惠制的基本保險 補充保險”提供了30多種保險，保險標的范圍最廣；浙江為“1 x”模式，提供了12種選擇；北京市試點則重點開辦果品、蔬菜、糧食、肉禽、奶牛5類10多種政策性農(nóng)險業(yè)務。

第二，在風險事故的界定方面，農(nóng)作物一般以自然災害造成的作物產(chǎn)量損失和飼養(yǎng)動物以其死亡損失作為風險事故。其中，淮安對風險事故的界定非常嚴格，水稻和小麥必須是由于自然災害造成農(nóng)作物絕收或減產(chǎn)70%以上，病蟲害損失達70%以上或絕收，才能獲得賠償。浙江則主要以重大的自然災害為保險事故。上海則賦予各縣(區(qū))根據(jù)本地區(qū)農(nóng)業(yè)情況、經(jīng)濟條件及經(jīng)營狀況，自行確定保險責任范圍的權(quán)利。

第三，在保障水平方面，淮安和浙江都實行低保額的初始成本保險，原則上保障程度以補償承保對象的物化成本為主，以保障農(nóng)民災后恢復生產(chǎn)為出發(fā)點。北京市則著眼于補償參保農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本損失。

如上所述，考慮到農(nóng)民的支付能力和政府的財政實力，四個省市政策性農(nóng)業(yè)保險的保障范圍和水平基本上都遵循“基本保障”的原則，從基本保障起步，在取得經(jīng)營經(jīng)驗之后逐漸提高保障范圍和保障水平。

當然，保障范圍和保障水平的確定還要兼顧農(nóng)民的支付意愿。在自愿投保的條件下，有時候過低的保障水平和過于狹窄的保險標的范圍可能難以滿足農(nóng)民的差異化需求。比如，淮安開辦的農(nóng)業(yè)保險僅限于水稻、三麥和養(yǎng)魚的初始成本保險，由于各縣(區(qū))經(jīng)濟發(fā)展不平衡，農(nóng)民經(jīng)濟收入差異明顯，用一刀切的辦法確定保險品種，不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際，難以滿足農(nóng)民需求。在這方面，浙江和上海提供了更多的選擇。浙江采取“1 x”模式；上海采取“基本保險 補充保險”的運作機制，為農(nóng)民提供了更多的選擇，從而在保障范圍的選擇上也就更為靈活(見表5)。

(六)巨災風險分散機制

眾所周知，農(nóng)業(yè)易受巨災風險事故的襲擊，大面積旱災、水災在我國各地的發(fā)生率都很高。因此，農(nóng)業(yè)保險必須建立巨災風險分散機制。

可見，除了北京市，其他三個省市都沒有建立農(nóng)業(yè)巨災風險準備金。缺乏巨災風險準備金，分散風險的其他安排也不足，這樣的農(nóng)業(yè)保險試驗經(jīng)營就成了一著“險棋”，等于將風險都集中到了當?shù)卣砩希@也是目前有的省市政府試驗政策性農(nóng)業(yè)保險時最擔心的事。因此，建立巨災風險分散機制勢在必行。在這方面，北京作為全國的先行者，其改革示范的意義重大，改革取向值得關注。

為了進一步提高農(nóng)業(yè)保險的巨災風險分散程度，除了要盡可能在較大地區(qū)推行農(nóng)業(yè)保險、進行再保險安排外，必須建立農(nóng)業(yè)巨災風險準備金。還必須規(guī)定巨災風險事故發(fā)生后巨災風險基金不足賠償時的融資方式。同時，積極關注巨災風險證券化的趨勢，探索其在農(nóng)業(yè)保險巨災風險分散領域的可行性(見表6)。

(七)管理機構(gòu)

實施政策性農(nóng)業(yè)保險，必須建立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險管理機構(gòu)(庹國柱、朱俊生，2005)。與一般的商業(yè)保險相比，政策性農(nóng)業(yè)保險更為復雜，這也對其管理機構(gòu)提出了更高的要求。政策性農(nóng)業(yè)保險的復雜性不僅體現(xiàn)在其展業(yè)、承保、防災減損、理賠等業(yè)務經(jīng)營層面，更主要的體現(xiàn)在其政策性本質(zhì)所要求的跨部門協(xié)調(diào)上。因此，設立管理機構(gòu)的關鍵在于，要能很好協(xié)調(diào)各有關職能部門的關系和政策，這是政策性農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展的前提。

從四省市的實踐來看，都建立了由相關政府職能部門參加的管理機構(gòu)。但除了北京市，其他三個省市的管理機構(gòu)的職責比較單一，難以承擔政策性農(nóng)業(yè)保險的管理重任。因此，應借鑒北京市農(nóng)業(yè)保險設立管理機構(gòu)的經(jīng)驗，拓展和充實管理機構(gòu)的職能，切實履行以下職責或職能(庹國柱、朱俊生，2007)：制定和執(zhí)行有關政策性農(nóng)業(yè)保險的政策；組織進行農(nóng)業(yè)風險區(qū)劃和費率分區(qū)工作；研究農(nóng)業(yè)風險和風險管理，精算費率，設計政策性農(nóng)業(yè)保險的標準(或示范)條款。實際經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務的保險公司，也可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況開發(fā)保險產(chǎn)品，但其條款與費率必須經(jīng)農(nóng)險管理部門審定；籌集、管理和使用巨災風險準備金；協(xié)調(diào)各地、各個參與農(nóng)業(yè)保險的主體之間的關系；組織安排以及提供農(nóng)業(yè)保險的再保險；審核和撥付財政補貼資金等(見表7)。

三、結(jié)論和討論

第一，在制度模式方面，江蘇淮安和浙江采取了地方政府與商業(yè)保險公司(或其共保體)聯(lián)合共保的模式，其優(yōu)點在于增加了政府這樣一個責任分攤主體，有利于保險公司控制賠付風險。但使得在農(nóng)業(yè)保險的微觀經(jīng)營中，政府行為與公司行為摻雜在一起，不利于明晰二者的責任邊界，存在諸多制度性缺陷。而上海和北京均采取政府主導下的商業(yè)保險公司經(jīng)營模式。政府與市場各自的邊界比較清晰，能夠較好地避免政府與商業(yè)保險公司聯(lián)保模式的制度性缺陷。另外，四省市的模式共同之處在于，都較為充分地利用了保險公司的現(xiàn)有組織資源，從而能夠節(jié)約成本，提高效率。

第二，在財政補貼方面，四省市的試點方案都不同程度地提供了保費補貼，但除了北京市，其他三省市均沒有提供經(jīng)營管理費用補貼和建立巨災風險準備金。在省市與縣區(qū)財政的分擔方面，江蘇省按照固定的比例分攤方式，而浙江和上海都采取了分類補貼的辦法。研究表明，要按照財權(quán)與事權(quán)相對稱的原則，適當調(diào)整地方不同層級對農(nóng)業(yè)保險財政投入的職責分工。同時，財政補貼要充分考慮到各地經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的差異。彈性和靈活的補貼方式可以很好地解決各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡情況下政府補貼的公平性問題。

第三，在以險補險方面，除了北京市，其他三個省市都采取了“以險養(yǎng)險”，并將其作為重要的經(jīng)驗。但分析表明，“以險養(yǎng)險”的間接補貼方式本身并不可取，存在很多制度性缺陷。北京市在補貼比較到位的情況下舍棄其他地區(qū)“以險養(yǎng)險”的“經(jīng)驗”，是非常有益的嘗試。

第四，從保障對象看，四省市采取了三種不同的方式。江蘇省主要保小戶，浙江省主要面向種養(yǎng)大戶，而上海和北京則沒有明顯區(qū)分小戶和大戶，在政策層面面向所有農(nóng)戶。農(nóng)業(yè)保險首先吸引哪種類型的農(nóng)戶投保，可能有其內(nèi)在的規(guī)律，不以政策制定者的主觀意愿為轉(zhuǎn)移。但在政策制定上，應當對大戶小戶一視同仁，以實現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險的立法目標。同時，公共財政提供的服務或福利應該體現(xiàn)均等化的原則，不能有歧視。因此，上海和北京在保障對象面向所有農(nóng)戶的做法更值得肯定。

第五，在保障程度方面，四個省市政策性農(nóng)業(yè)保險的保障范圍和水平基本上都遵循“基本保障”的原則。研究發(fā)現(xiàn)，保障范圍和保障水平的確定還要兼顧農(nóng)民的支付意愿。在自愿投保的條件下，有時候過低的保障水平和過于狹窄的保險標的范圍可能難以滿足農(nóng)民的差異化需求。北京、浙江和上海為農(nóng)民提供了更多的選擇，在保障范圍的選擇上也就更為靈活。

第六，在巨災風險分散機制方面，除了北京市，其他三個省市都沒有建立農(nóng)業(yè)巨災風險準備金。北京作為建立巨災風險分散機制的先行者，其改革示范的意義重大，改革取向值得關注。

第七，在管理機構(gòu)方面，四省市都建立了由相關政府職能部門參加的管理機構(gòu)。但除了北京市，其他三個省市的管理機構(gòu)的職責比較單一，難以承擔政策性農(nóng)業(yè)保險的管理重任。因此，可以借鑒北京市農(nóng)業(yè)保險設立管理機構(gòu)的經(jīng)驗，拓展和充實管理機構(gòu)的職能，切實履行農(nóng)業(yè)保險管理職責或職能。

從上述制度比較可以看出，四省市政策性農(nóng)業(yè)保險的制度結(jié)構(gòu)一定程度上體現(xiàn)了與地區(qū)環(huán)境的相容性，不同制度結(jié)構(gòu)之間的差異也反映了地區(qū)環(huán)境之間的差異。新制度經(jīng)濟學的理論表明，制度的動態(tài)演進必須具有“適應性效率”的制度特征。具有適應性效率的制度結(jié)構(gòu)要允許組織進行分散決策，允許試驗，鼓勵發(fā)展和利用特殊知識，積極探索解決經(jīng)濟問題的各種途徑。因此，在政策性農(nóng)業(yè)保險的制度創(chuàng)新中，首先要允許分散決策，允許各地多樣化的制度選擇。由于不同地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平存在差距，以及各地不同的發(fā)展戰(zhàn)略，各地可以實行分散決策，根據(jù)當?shù)氐木唧w情況因地制宜地自行確定政策性和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險項目的范圍、種類和保障水平，自行決定對政策性農(nóng)業(yè)保險的補貼原則和標準等。