一、行政學是不是管理學

在我國的行政學研究中，行政學這個學科也被表述為行政管理學，這就造成了行政學與管理學之間劃界不清，在教學和研究實際中，這已經(jīng)成了行政學的學科尷尬。從行政管理學的概念可以看出，在一定程度上，人們是把行政學作為管理學的一個分支學科來看待的，是一門特殊的具體的管理學科，即關(guān)于行政的管理學。根據(jù)這個思路，有的學者提出，既然行政的概念本身就包含著管理的含義，那就不應(yīng)當同義反復地稱行政管理學，而應(yīng)當稱作為政府管理學，即政府既是管理主體又是管理對象。這在表面上看來是合理的。但是，深入一步就會看到，政府是一個政治學的概念，在這個概念下進行行政學的學科建設(shè)和研究內(nèi)容的延展，就會遇到一些無法回答的問題。比如，根據(jù)政治學的思路所建構(gòu)的管理學究竟應(yīng)當是一門管理學還是一門政治學。事實上，行政學時常為了自己是管理學還是政治學而發(fā)生爭論，因為這是關(guān)系到行政學的研究內(nèi)容和方法的問題，如果說行政學是政治學或作為政治學的一個分支學科而存在的話，那么在行政學研究中就需要更多地引入政治的觀念和原則，而且，如果把行政學定位在政府管理和管理政府的學科位置上，它也就勢必會遇到必須回答的政治問題。但是，稱之為政府管理學實際上又是把它作為一門管理學來看待的。管理學在20世紀的發(fā)展中，一個最為典型的特征就是根據(jù)科學的原則來進行管理學的學科建構(gòu)，排斥價值因素的干擾。

在某種意義上，政治學與管理學是兩門相距甚遠的科學，各自有著自己獨立的學科標準和方法論原則，而且這些標準和原則沖突極大。雖然在20世紀的后半期政治學出現(xiàn)過科學化的努力，有的學者試圖建立所謂政治科學，但這種努力并沒得到廣泛認同，事實也證明這種努力不可能取得真正有實質(zhì)意義的結(jié)果。管理學的發(fā)展中也有著管理文化學派的理論出現(xiàn)，可也至多只是提出了在管理中要重視文化因素，注重人的價值觀念對管理過程的影響，提出了不同文化類型中的管理問題，但管理學家們從來也未準備建立不同文化類型的管理學，至今我們也無法設(shè)想所謂美國的管理學或日本的管理學，更不可能設(shè)想有所謂社會主義的管理學或資本主義的管理學?？傊?，政治學管理學化和管理學政治學化都是不可能的。

在這種情況下，如果讓行政學在政治學和管理學這樣兩個學科之間做出妥協(xié)是不可能的，至多只能是以行政學家的個人取向來確定行政學的學科位置。行政學家在研究行政學時若是服務(wù)于統(tǒng)治目的的，為了強化統(tǒng)治行為的合法性而謀求技術(shù)支持，或者為了統(tǒng)治的行政模式進行辯護的話，會更多地運用政治的思想方法來解決行政學問題。當行政學家站在管理的視角上來研究行政學時，他會根據(jù)管理學的學科標準和方法論原則去建構(gòu)行政學。但是，在人類歷史上，一個相當長的歷史階段中，產(chǎn)生于政府之中的行政行為都是服務(wù)于統(tǒng)治的目的的，政府中的行政體制結(jié)構(gòu)也從屬于統(tǒng)治的需要，這種服務(wù)于統(tǒng)治的和主要執(zhí)行著統(tǒng)治職能的行政是一切傳統(tǒng)社會中的行政模式。在近代社會，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分離，政府的統(tǒng)治職能和管理職能形成了一個以服務(wù)于管理為目的和主要擔負著管理職能的政府行政模式。我們把前者稱作為統(tǒng)治行政，把后者稱為管理行政。

統(tǒng)治行政和管理行政作為人類行政發(fā)展史上的兩個階段或兩種行政模式都有著歷史性，它們都不是人類行政的終極模式，未來還必將有一種新型的行政模式取代它們。所以，無論從政治學還是從管理學的角度去建構(gòu)行政學，都是不可取的。行政學在歷史上的不同階段與政治學和管理學的淵源關(guān)系，只是證明了行政學曾在一個時期是作為政治學的分支學科而存在的，而在另一個時期是作為管理學的一個分支學科存在的，但在其發(fā)展過程中，有著獨立化的進程，今天已經(jīng)表現(xiàn)出作為一個獨立學科存在的可能性了。認識行政學發(fā)展的這個特征，對于行政學的研究來說，就找到了一個努力的方向。即在今后一個相當長的時期內(nèi)，行政學研究工作的重心是把行政學作為一門獨立學科來建設(shè)。

2、行政學是不是一門交叉學科

當前，我們面臨很多生態(tài)問題，比如霧霾問題、水污染問題等，社會公眾和各界政府對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注度和重視程度也逐漸提高。各界政府逐漸將生態(tài)學與行政學聯(lián)系起來，開始將生態(tài)學的思維和觀點運用到政府的行政管理過程中，于是行政生態(tài)學和生態(tài)行政學相繼應(yīng)運而生。

一、行政生態(tài)學與生態(tài)行政學的產(chǎn)生

行政生態(tài)學產(chǎn)生于20世紀40年代，由美國哈佛大學教授約翰•高斯于1947年發(fā)表的文章《政府生態(tài)學》中正式提出“在行政領(lǐng)域進行生態(tài)學研究的訴求”，強調(diào)了外部生態(tài)因素對行政管理的重要指導意義。美國弗雷得•里格斯于1961年正式發(fā)表了《行政生態(tài)學》，他正式將生態(tài)學的理論和方法運用到行政問題的研究當中，使得行政生態(tài)學真正演變成為一門系統(tǒng)性學科。然而，生態(tài)行政學的產(chǎn)生則是順應(yīng)了歷史和環(huán)境的發(fā)展。20世紀中葉，由于生態(tài)危機日益嚴峻，世界各國政府逐漸開始重視生態(tài)環(huán)境問題，作為一門擁有交叉性和邊緣性的學科，生態(tài)行政學因此而逐漸產(chǎn)生。

二、行政生態(tài)學和生態(tài)行政學的比較

隨著行政生態(tài)學和生態(tài)行政學的相繼產(chǎn)生，學術(shù)界對二者的探索和爭議也越來越多。行政生態(tài)學和生態(tài)行政學，雖然二者只是在名稱上存在語序顛倒，但是，實際上，二者之間存在著較大的不同和差異。

(一)內(nèi)涵不同。關(guān)于行政生態(tài)學的內(nèi)涵，不同的學者有不同的看法。王滬寧認為，行政生態(tài)學是一種透過生態(tài)學的視角去研究一種生命主體與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系和相互作用的理論和方法。簡而言之，就是運用生態(tài)學的研究方法來模擬行政系統(tǒng)的運行環(huán)境，研究行政系統(tǒng)與其環(huán)境的一種理論方法。這個理論認為行政系統(tǒng)在運行過程中，既不能離開自然環(huán)境，也不能離開社會環(huán)境。它更加強調(diào)環(huán)境對行政系統(tǒng)運行的重要性和影響力。由此可見，行政生態(tài)學的內(nèi)涵是指一種有關(guān)行政系統(tǒng)與其所處的社會環(huán)境的相互關(guān)系的研究。它的實質(zhì)是對生態(tài)學的概念和方法的一種借鑒和運用。關(guān)于生態(tài)行政學的內(nèi)涵，不同的學者有著不同的界定。高小平認為，生態(tài)行政學是一門在生態(tài)學科學的前提下，行政主體為了緩解生態(tài)環(huán)境問題所引發(fā)的人類生存危機問題而研究如何開展行政行為的科學。生態(tài)行政學的研究目的在于解決生態(tài)環(huán)境問題，緩解生態(tài)破壞所帶來的經(jīng)濟、社會問題。在生態(tài)行政學中，并不存在對生態(tài)學概念和方法的借鑒和運用，生態(tài)行政學更強調(diào)的是追求一種人與自然和諧相處的價值觀。

行政管理論文

一、行政學研究政府嗎

在人們的觀念中，往往認為行政學就是研究政府管理的。但“政府”這個概念實際上是一個政治學的概念。所謂政府是指“政議之府”。一般說來，總是在探討政府與社會以及其它國家機構(gòu)的關(guān)系時，才會使用政府的概念，特別是當一個問題屬于政治學的范疇時，肯定會涉及到政府這個概念，但如果在這個層面上來探討行政學，就顯得有所牽強，以致于在行政學的研究和敘述中，何時使用政府和行政這兩個概念都表現(xiàn)出了很大的隨意性。

政府與行政的關(guān)系可以這樣來理解：行政行為產(chǎn)生于政府和由政府中的組織機構(gòu)或人員來承擔。行政學在政府中所看到的是一個行政體系，而不是政府本身。如果說行政學是以政府為研究對象的話，那是不準確的。因為，站在行政學的視角上，政府是以行政體系而存在的，行政體系是經(jīng)過行政學的抽象而確立起來的研究對象?；蛘哒f，行政學并不研究政府的全部，它只研究政府的行政行為以及與行政行為相關(guān)的各個方面的內(nèi)容。對于政府的政治歸屬問題，行政學可以不去涉獵，它的研究更多地傾向于技術(shù)性的方面，是屬于技術(shù)抽象意義上的行政。所以，在行政學的研究中，受過專業(yè)訓練或有著專業(yè)素養(yǎng)的人，一般來說不習慣于使用政府這樣的概念，他們總是努力地使用行政的概念。比如，用行政主體、行政組織、行政機構(gòu)、行政部門等一系列概念來取代作為政治學概念的政府。即使在使用政府這個概念時，他們的真實所指也是政府的行政體系以及行政行為。可見，我們雖然把行政學定義為專門研究現(xiàn)代政府管理國家和社會公共事務(wù)的科學，但是，這里所講的政府，只是指與行政活動相關(guān)聯(lián)的方面，并不包含對政府的一切方面的研究。

在較長時期內(nèi)，行政學是作為政治學的分支學科而存在的，所以，它需要接受政治學的政府概念。作為政治學的一個分支學科，行政學的研究內(nèi)容必然很具體。因其自身不需要有什么理論，它作為一個學科而能夠成立的理論是由政治學賦予的。雖然19世紀末20世紀初行政學被作為一門獨立學科提了出來[2]，但它只是更多地引進了管理學方面的內(nèi)容，而在學科的理論歸屬上，還是沒有走出政治學為它劃定的界限。行政學沒有自己獨立的理論建樹，政府的概念成了行政學分析自己的研究對象的障礙。使得對于“行政學是否是一門獨立的學科”的問題一直有人表示疑義?？茖W界有著不成文的默契：一個沒有自己獨立理論的學科決不被看作是一個獨立的學科。行政學要想成為一門獨立的學科，就不能現(xiàn)成地接受政治學為他提供的政府理論，它需要把政府抽象為行政體系，并加以分析，才有可能從根本上解決行政學作為一門獨立學科存在的問題。我們相信，隨著一批有著行政學專業(yè)素養(yǎng)的學人的出現(xiàn)，它的研究會從對行政體系的分析入手，來建構(gòu)行政學的學科體系和確定研究的基本內(nèi)容。

二、行政學是不是管理學

本文作者：聶萌工作單位：山東行政學院

到行政學院進行培訓的學員普遍文化素質(zhì)較高，求知欲望強烈，信息獲取渠道廣泛，所以，他們對圖書館的利用有明顯特點。閱讀目的和需求分析到行政學院進行培訓的公務(wù)員和各階層的領(lǐng)導干部，其重要目的在于通過學習重新獲取新的政治理論信息以及解決工作中的實際問題，提高決策執(zhí)政能力，加強自身修養(yǎng)。為達到這一目的，課堂教學已不是唯一的手段，教員更多地向?qū)W員提供信息線索，讓學員在課堂外自主地通過各種手段有選擇的接受信息。他們既需要思想素質(zhì)的提高，又需要能力素質(zhì)、知識素質(zhì)的升華。因此反映最前沿的發(fā)展理論動態(tài)和信息以及專業(yè)性強、學術(shù)層次較高、廣博精深的圖書資料是行政學院圖書館的主體需求。另外，為調(diào)劑緊張的工作學習生活，從個人愛好出發(fā)，偵察、選擇、尋找自己感興趣的信息，截取必要的文化知識，從中獲得娛樂與休閑也是學員閱讀需求的一種體現(xiàn)。閱讀習慣和形式分析在閱讀習慣和形式上，到行政學院培訓學習的學員多數(shù)傾向于印刷型文獻。雖然機讀型文獻有信息量大、檢索途徑多、輸出(下載、打印)方便、可以真正實現(xiàn)資源共享等優(yōu)點，但必須借助于計算機閱讀。而印刷型文獻可以隨身攜帶，隨處隨時閱讀。目前許多學員獲取文獻信息的手段仍然主要是通過印刷型文獻取得，這與多年養(yǎng)成的讀書習慣有關(guān)，但隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，借助于機讀型文獻獲取文獻信息也逐步被大家接受和認可。在圖書與報刊的選擇上，各種不同的培訓學員有著不同的選擇，長期培訓的學員側(cè)重于借閱圖書，因為圖書是總結(jié)性的經(jīng)過重新組織的三次文獻，內(nèi)容比較成熟定型，是掌握一門學科的基本資料。短期培訓的學員多傾向于報刊類定期或不定期的連續(xù)性出版物，它具有刊載文獻信息速度快、內(nèi)容新、出版周期短、涉及學科面廣等特點，報刊對于追蹤新動態(tài)信息也起著重要作用。閱讀障礙分析到行政學院進行培訓學習的學員利用圖書館學習，主要障礙有兩個方面:一是來自學員自身的障礙，各級干部和公務(wù)員到行政學院進行長期或者短期培訓時面臨著工作學習的雙重壓力，使他們到圖書館讀書的時間受到限制。另外，學員對圖書館的分類體系、自動化系統(tǒng)、館藏結(jié)構(gòu)、電子資源的種類、內(nèi)容等在短期內(nèi)無法深入了解，這是主要障礙。二是來自圖書館服務(wù)的障礙。首先，行政學院圖書館文獻資料保障體系還有待完善，特別是對一些新、優(yōu)、精品圖書的選購稍顯滯后。其次，對于館藏宣傳揭示不夠，許多學員不了解圖書館擁有的豐富信息資源，特別是未充分認識到現(xiàn)代電子文獻的優(yōu)勢和利用的便利，從而大大降低了電子文獻的使用率。第三，對學員利用圖書館技能培訓不到位。主要是對圖書館使用的分類體系、檢索技術(shù)的運用等，這些都制約了他們對圖書館資源的有效利用。

行政學院圖書館應(yīng)針對行政學院學員的閱讀狀況，在進行館藏建設(shè)和服務(wù)時充分實現(xiàn)資源共享，并突出自身重點、形成特色。在信息時代，每個圖書館只有適當突出本館特色，建設(shè)個性化館藏文獻資源，通過提供個別、差異化服務(wù)，才能在新的信息化環(huán)境中彰顯自身獨特價值。(加強特色館藏建設(shè)，實現(xiàn)館藏文獻、信息資源建設(shè)多樣化行政學院是培訓公務(wù)員、培養(yǎng)公共管理人員和政策研究人員、開展社會科學研究和決策咨詢的機構(gòu)。發(fā)揮行政學院圖書館核心作用的關(guān)鍵所在就是建設(shè)有科學特色的館藏。圖書館所收集的文獻資料必須與本校設(shè)置的培訓專業(yè)和所承擔的教學科研任務(wù)相適應(yīng)。首先，要以馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，收藏黨和政府在各個歷史時期路線、方針、政策的相關(guān)歷史文獻以及老一輩無產(chǎn)階級革命家的經(jīng)典著作。其次，反映當代國際國內(nèi)政治、經(jīng)濟等理論前沿學科、當代社會難點、熱點和當代最新科技動態(tài)以及較為全面的內(nèi)部文獻要作為館藏的重點。再次，在行政學院培訓的學員中有不少專家學者型干部，為勝任工作，對所從事領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)前沿知識的掌握是必不可少的，因此要有選擇、有重點、有針對地采購這方面的圖書資料。另外，隨著現(xiàn)代化文獻載體的多樣化，要逐步更新館藏結(jié)構(gòu)，擴充館藏文獻信息量，加大電子文獻入藏比例。創(chuàng)新服務(wù)理念，加強特色化服務(wù)建設(shè)無論任何一個圖書館，都要通過特色化的服務(wù)才能實現(xiàn)特色資源的價值，因此要注意克服“重建設(shè)、輕利用，重開發(fā)、輕服務(wù)”的思想，進一步優(yōu)化服務(wù)方式，深化服務(wù)內(nèi)容，加強與讀者的雙向交流和溝通，進行特色化服務(wù)建設(shè)。1．改變傳統(tǒng)服務(wù)方式，為學員創(chuàng)造多種渠道獲取信息資源的途徑?？梢愿鶕?jù)本館收藏特色有選擇的對館藏文獻資源進行數(shù)字化處理，建立特色文獻數(shù)據(jù)庫。文獻數(shù)據(jù)庫是文獻資源的深層次開發(fā)，是提高資源利用率的有效手段。行政學院圖書館數(shù)據(jù)庫建設(shè)上應(yīng)確立“以需求為導向，有所為、有所不為”的建庫原則，建立起兼顧求知與科研、學術(shù)性與知識性的數(shù)據(jù)庫。利用計算機、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及信息資源的優(yōu)勢，通過電傳互借、電子郵件等網(wǎng)絡(luò)服務(wù)方式，使學員回到工作崗位上仍然能享受圖書館的服務(wù)?？傊?，從廣博與深厚兩個方面入手，以提高圖書館信息服務(wù)的有效性。2．加強對圖書館的宣傳，開展學員文獻檢索培訓，提高其自我服務(wù)能力。為使到學院培訓的學員更好地了解圖書館，要通過新書目介紹、圖書館指南小冊子、圖書館信息服務(wù)講解、校園網(wǎng)絡(luò)查詢系統(tǒng)等多種途徑，大力宣傳特色館藏、圖書館的服務(wù)方式與設(shè)施等，增強學員對圖書館的認識，吸引他們利用圖書館。另外讀者利用圖書館文獻信息能力的高低在很大程度上影響著館藏文獻信息的利用率?，F(xiàn)代圖書館計算機網(wǎng)絡(luò)、多媒體光盤、各種數(shù)據(jù)庫等的使用方法令人眼花繚亂，很多讀者對新技術(shù)無從下手。這就要求引導學員利用信息資源，培養(yǎng)他們敏感的、主動的信息意識，使他們能夠根據(jù)自己的學習目的，充分運用圖書館豐富的文獻和電子資源，發(fā)現(xiàn)、搜集整理必要的信息，掌握搜集、鑒別和獲取信息的知識與技巧，提高其自我服務(wù)能力。3．加強圖書館專業(yè)隊伍建設(shè)，提高圖書館員專業(yè)素質(zhì)。為了使行政學院圖書館真正成為一個能主動提供全方位服務(wù)的現(xiàn)代化文獻信息中心，對從事讀者服務(wù)及信息服務(wù)的圖書資料工作人員的專業(yè)素質(zhì)、綜合能力的要求在不斷提高。圖書館員在工作方式、工作價值、工作效率、工作成果諸方面將發(fā)生變化，圖書館工作人員要從“目錄指導者”、“信息提供者和用戶之間的中介”向“信息導航員”、“網(wǎng)絡(luò)導航員”、“主題專家”等角色轉(zhuǎn)變。因此，要鼓勵館員不斷學習，促使館員全面提高素質(zhì)，培養(yǎng)其使命感和責任感，樹立競爭觀和效益觀，使他們成為擁有創(chuàng)新能力的知識型館員。要樹立“以人為本”的服務(wù)理念，強調(diào)人文管理，重視情感導向、價值標準、行為模式的培養(yǎng)，營造信息供給的良好環(huán)境，開展順應(yīng)人性、尊重人格的情感個性服務(wù)。要通過加強對圖書館員的培訓力度，提高館員的整體素質(zhì)，搞好隊伍建設(shè)，以適應(yīng)行政學院圖書館發(fā)展階段的需要，更好地服務(wù)于培訓和科研的需要。

行政學院是公務(wù)員教育培訓、公共行政理論和政府管理創(chuàng)新研究重要基地，是政府決策咨詢的思想庫。作為行政學院圖書館，要適應(yīng)時展的需要，真正發(fā)揮其文獻信息中心的作用，要不斷加強文獻信息資源建設(shè)，不斷創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式，為提高行政學院人才培養(yǎng)質(zhì)量，為領(lǐng)導決策提供更好的信息服務(wù)和參考咨詢服務(wù)。

〔摘要〕我國公共行政學經(jīng)過近30年的發(fā)展，取得了十分可喜的成就，與此同時，也產(chǎn)生了許多需要重視和解決的問題，如公共行政學研究本土化問題。推進公共行政學本土化進程，一要轉(zhuǎn)變公共行政學研究者的觀念，這包括強化其反省-批判意識、責任意識及發(fā)展意識；二要推進公共行政學研究的理論創(chuàng)新，這包括在深入調(diào)查中催生公共行政學理論創(chuàng)新，在面向世界、博采眾長中實現(xiàn)理論創(chuàng)新；三要強化公共行政學理論對公共行政實踐的指導性作用，這包括發(fā)揮公共行政理論對行政實踐的描述與解釋性功能、批判與創(chuàng)新性功能及規(guī)范與引導性功能。

〔關(guān)鍵詞〕公共行政學，本土化，觀念，理論創(chuàng)新，作用

改革開放以來，我國公共行政學研究得到了迅速發(fā)展，社會影響日益擴大。隨著研究內(nèi)容的不斷深入和研究隊伍的不斷壯大，公共行政學作為一門應(yīng)用性的社會科學，在促進社會發(fā)展、推動社會進步方面發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，在我國公共行政學的發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，如一些人盲目崇拜西方公共行政學，對我國傳統(tǒng)公共行政學思想缺乏研究興趣，對我國公共行政改革與發(fā)展的現(xiàn)實問題缺少關(guān)注等。這些問題直接導致了我國公共行政學的研究很難植根于現(xiàn)實土壤，其理論研究的廣泛性和深刻性明顯不夠，行政科學的理論研究與現(xiàn)實中的行政改革和發(fā)展存在著較大差距等。我們應(yīng)該建立一個什么樣的公共行政學?應(yīng)該如何借鑒西方的公共行政學理論和方法?應(yīng)該怎樣對待我國公共行政學的遺產(chǎn)?應(yīng)該怎樣處理公共行政學研究中理論與實踐的關(guān)系?這些問題歸納起來，可以總括為公共行政學本土化問題。筆者認為，公共行政學本土化就是，在立足本國公共行政現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，借鑒國外的公共行政理論、方法，汲取本國的傳統(tǒng)、文化和價值觀念的公共行政理論并使其有效地服務(wù)本國社會。公共行政學本土化問題的解決，關(guān)系到我國公共行政學發(fā)展的前途與命運。因此，開展公共行政學的本土化研究在當前是非常必要的。公共行政學本土化將是一個長期的過程，推進這一進程需要做很多工作。我們認為，當前需要解決這樣三個問題:轉(zhuǎn)變公共行政學研究者的觀念，推進公共行政學研究的理論創(chuàng)新，強化公共行政學理論對行政實踐的指導作用。

一、轉(zhuǎn)變公共行政學研究者的觀念

推進公共行政學本土化進程，首先必須轉(zhuǎn)變公共行政學研究者的觀念，強化其反省-批判意識、責任意識和競爭-發(fā)展意識〔1〕(P237)。如果公共行政學者的觀念與認識沒有一個根本性轉(zhuǎn)變，公共行政學本土化就難以取得實質(zhì)性的進展。

(一)強化公共行政學研究者的反省-批判意識。研究者要通過對西方外來公共行政學知識的反省，批評那種對西方公共行政學的錯誤認識，揭示機械照搬西方公共行政學知識的危害性，堅信我國公共行政學研究本土化的必要性和重要性。西方公共行政學知識主要是在我國以外的社會研究中形成的，它既包含著普遍性成分，又包括著大量的特殊性與個別性成分。片面地吸收、引用西方行政學知識，不僅無法解釋清楚我國公共行政實踐中的問題，而且將導致對西方公共行政學的畸形依賴，最終使公共行政學無法在我國社會中生根和成長。實際上，目前國外的公共行政學研究仍然沒有發(fā)展出一個具有普遍意義的公共行政學理論。正如美國公共行政學家法默爾指出的，美國的公共行政學也只是一種“特殊主義”的知識體系。〔2〕(P123)

一、行政學研究政府嗎

在人們的觀念中，往往認為行政學就是研究政府管理的。但“政府”這個概念實際上是一個政治學的概念。所謂政府是指“政議之府”。一般說來，總是在探討政府與社會以及其它國家機構(gòu)的關(guān)系時，才會使用政府的概念，特別是當一個問題屬于政治學的范疇時，肯定會涉及到政府這個概念，但如果在這個層面上來探討行政學，就顯得有所牽強，以致于在行政學的研究和敘述中，何時使用政府和行政這兩個概念都表現(xiàn)出了很大的隨意性。

政府與行政的關(guān)系可以這樣來理解：行政行為產(chǎn)生于政府和由政府中的組織機構(gòu)或人員來承擔。行政學在政府中所看到的是一個行政體系，而不是政府本身。如果說行政學是以政府為研究對象的話，那是不準確的。因為，站在行政學的視角上，政府是以行政體系而存在的，行政體系是經(jīng)過行政學的抽象而確立起來的研究對象?；蛘哒f，行政學并不研究政府的全部，它只研究政府的行政行為以及與行政行為相關(guān)的各個方面的內(nèi)容。對于政府的政治歸屬問題，行政學可以不去涉獵，它的研究更多地傾向于技術(shù)性的方面，是屬于技術(shù)抽象意義上的行政。所以，在行政學的研究中，受過專業(yè)訓練或有著專業(yè)素養(yǎng)的人，一般來說不習慣于使用政府這樣的概念，他們總是努力地使用行政的概念。比如，用行政主體、行政組織、行政機構(gòu)、行政部門等一系列概念來取代作為政治學概念的政府。即使在使用政府這個概念時，他們的真實所指也是政府的行政體系以及行政行為?？梢姡覀冸m然把行政學定義為專門研究現(xiàn)代政府管理國家和社會公共事務(wù)的科學，但是，這里所講的政府，只是指與行政活動相關(guān)聯(lián)的方面，并不包含對政府的一切方面的研究。

在較長時期內(nèi)，行政學是作為政治學的分支學科而存在的，所以，它需要接受政治學的政府概念。作為政治學的一個分支學科，行政學的研究內(nèi)容必然很具體。因其自身不需要有什么理論，它作為一個學科而能夠成立的理論是由政治學賦予的。雖然19世紀末20世紀初行政學被作為一門獨立學科提了出來[2]，但它只是更多地引進了管理學方面的內(nèi)容，而在學科的理論歸屬上，還是沒有走出政治學為它劃定的界限。行政學沒有自己獨立的理論建樹，政府的概念成了行政學分析自己的研究對象的障礙。使得對于“行政學是否是一門獨立的學科”的問題一直有人表示疑義?？茖W界有著不成文的默契：一個沒有自己獨立理論的學科決不被看作是一個獨立的學科。行政學要想成為一門獨立的學科，就不能現(xiàn)成地接受政治學為他提供的政府理論，它需要把政府抽象為行政體系，并加以分析，才有可能從根本上解決行政學作為一門獨立學科存在的問題。我們相信，隨著一批有著行政學專業(yè)素養(yǎng)的學人的出現(xiàn)，它的研究會從對行政體系的分析入手，來建構(gòu)行政學的學科體系和確定研究的基本內(nèi)容。

二、行政學是不是管理學

在我國的行政學研究中，行政學這個學科也被表述為行政管理學，這就造成了行政學與管理學之間劃界不清，在教學和研究實際中，這已經(jīng)成了行政學的學科尷尬。從行政管理學的概念可以看出，在一定程度上，人們是把行政學作為管理學的一個分支學科來看待的，是一門特殊的具體的管理學科，即關(guān)于行政的管理學。根據(jù)這個思路，有的學者提出，既然行政的概念本身就包含著管理的含義，那就不應(yīng)當同義反復地稱行政管理學，而應(yīng)當稱作為政府管理學，即政府既是管理主體又是管理對象。這在表面上看來是合理的。但是，深入一步就會看到，政府是一個政治學的概念，在這個概念下進行行政學的學科建設(shè)和研究內(nèi)容的延展，就會遇到一些無法回答的問題。比如，根據(jù)政治學的思路所建構(gòu)的管理學究竟應(yīng)當是一門管理學還是一門政治學。事實上，行政學時常為了自己是管理學還是政治學而發(fā)生爭論，因為這是關(guān)系到行政學的研究內(nèi)容和方法的問題，如果說行政學是政治學或作為政治學的一個分支學科而存在的話，那么在行政學研究中就需要更多地引入政治的觀念和原則，而且，如果把行政學定位在政府管理和管理政府的學科位置上，它也就勢必會遇到必須回答的政治問題。但是，稱之為政府管理學實際上又是把它作為一門管理學來看待的。管理學在20世紀的發(fā)展中，一個最為典型的特征就是根據(jù)科學的原則來進行管理學的學科建構(gòu)，排斥價值因素的干擾。

·經(jīng)典管理模式。當行政學正式從政治學中分離出來，并且行政被等同于企業(yè)管理，行政學的主流觀念就開始追求象機器一樣的效率：即用最少的能源耗費完成工作。重心從公共行政在社會中的地位這樣一個政治問題轉(zhuǎn)移到微觀的問題——即如何有效地管理組織的問題。這種導向源于科學管理學派并在較為復雜的行政決策制定分析中達到頂峰。通過對企業(yè)組織的研究得出一系列被認為在管理中廣為適用的原理與原則，而運用這些原理與原則可以取得最佳的效率。將這些發(fā)現(xiàn)運用于公共部門組織的管理被認為是順理成章。

·政治與政策制定。當行政學成為一門獨立的學科建立起來，而且新興的福利國家開始廣泛發(fā)展福利項目時，政治與行政的二分法就不再現(xiàn)實。羅斯福新政時期政府對社會事物的干預就是明顯的例證。如此，公共機構(gòu)為了獲得不同選區(qū)居民的支持，便調(diào)整策略去影響選區(qū)并滿足選民的需求。這樣，公共行政的一個主要趨勢便是遠離“中立”而靠向“政治”。盡管早期支持行政中立的學者主張行政官員僅僅是公共政策的執(zhí)行者，這種假設(shè)現(xiàn)在被認為是幼稚的。人們認識到價值觀不僅從多重外部因素侵入行政，價值觀同樣存在于如政策執(zhí)行這樣被號稱為是“中立”的內(nèi)部決策中，象其它政策參與者一樣，政府官員應(yīng)當參與政策制定。

·人類行為。經(jīng)典管理學派植根于泰勒的科學管理學派和效率的工程概念中：即用最少的能源耗費完成工作。盡管從私營部門中得出的管理理論有助于我們理解組織的骨架，但事實證明用這些理論來解釋無論是公共部門還是私立部門中的人類行為都是不恰當?shù)摹Ｓ绕涫撬鼈儾荒芙忉屓诵缘膹碗s性、不確定因素或變化環(huán)境的影響。二十世紀二十年代末及三十年代霍桑實驗與對組織的社會學研究形成了新的管理學派思想。行為學派強調(diào)人際關(guān)系與個人目標的重要性。即強調(diào)組織中個人與集體的多層面、網(wǎng)絡(luò)狀、非正式組織的重要性。

·項目的有效性。二十世紀以來，伴隨著技術(shù)的日益進步、人口的不斷變化以及政府職能的增加，政府項目增多。同時，公共財政資源逐漸萎縮。如此，公共機構(gòu)生產(chǎn)力的有效性成為美國公眾關(guān)心的首要問題。行政中“唯一最佳方式”的概念受到批判。這不僅適宜于實用工具與技術(shù)，而且有助于我們對行政學學科的理論構(gòu)思。公共行政學開始將自身看作是一門綜合學科，通常是有價值觀念沖突且價值觀相互競爭的學科，而這門學科還在不斷地適應(yīng)與改善之中以追求優(yōu)異的業(yè)績。

第二部分：美國公共行政實踐的三種模型

尤格斯與凱勒(Uveges&Keller,1998)提出了美國公共行政實踐的三種模型，而這三種模型又基于三個假設(shè)或前提。應(yīng)該說，三種行政管理模型反映了美國政府管理的演變。每一種模型都試圖從不同的層面解釋政府是如何控制互為沖突的利益以及如何管理社會的。通過分析這些前提和假設(shè)，就能夠評估公共行政的范圍和屬性。

本文作者：吳濤工作單位：浙江大學

通觀李建勛的教育行政研究可以發(fā)現(xiàn)，兩次赴美留學的所學所感，對李建勛教育行政學思想的形成，產(chǎn)生了一定的影響。第一次留學美國期間，李建勛曾兩次參觀美國全國教育會議，會后感觸良多。雖然也有針對美國教育行政的“省自為政，中央無統(tǒng)轄之權(quán)”［3］(P3)而提出的批評，但更多的還是對美國全國教育會的民主化、專門化和專業(yè)化等特點所表現(xiàn)出的贊譽之情。對于“美國全國教育會，內(nèi)分三十余部，每部有若干委員會，每委員會有專家若干人”，“自蒙小教員以至于各省教育科長及中央學務(wù)局長，均為教育會會員，……一問題之發(fā)生也，經(jīng)該會議決及公眾認可后，即可見諸實行”［4］(P32－P33)等情形，李建勛十分贊賞，并且認為這些正是中國教育聯(lián)合會所缺乏和亟待完善的。盡管只是參觀和旁聽，但李建勛在這兩次美國全國教育會議中所收獲的，卻絕不僅僅是兩篇參觀記而已，其集權(quán)化、民主化和專業(yè)化的教育行政學思想的形成，實是導源于此。1921年回到國內(nèi)以后，李建勛在北京高師講授教育行政學課程的同時，繼續(xù)思考著中國的教育行政問題。一次在平民教育社的講演中，李建勛總結(jié)了中國當時教育行政的五個重大且急需解決的問題，即教育法律問題、民意機關(guān)問題，調(diào)濟人才問題、促進專業(yè)問題和學款分擔問題。通過對這五大問題的分析和總結(jié)，李建勛的教育行政學思想開始初步形成。在教育法律問題上，李建勛認為，“民治國，憲法上一定要有教育法律，所有教育部應(yīng)做的事，和總長、廳長、視學等應(yīng)做的事，統(tǒng)統(tǒng)用明文規(guī)定出來”，“教育法律定了出來，人民即可執(zhí)之以為促進教育的鞭策?！痹诿褚鈾C關(guān)問題上，李建勛認為，“中國教育的機關(guān)，即使不能完全由民意組織，也要有一部分民意。使人人有合作的機會，人人有作事的興味，民治精神，方能發(fā)展，辦事成績，方能優(yōu)良?！痹谡{(diào)濟人才問題上，李建勛認為，“作事任勞的人，反比高坐堂皇的人薪水減少，這是極不公平的”，因而主張“提高勸學所長及視覺資格，以高師卒業(yè)以上為限，增加勸學所長及視學薪水，使他們安心盡力”。在促進專業(yè)問題上，李建勛認為，應(yīng)通過薪金制度、休養(yǎng)制度、職業(yè)保護令等經(jīng)濟手段和夏期講習會、半工半讀、參觀旅行等學業(yè)手段來培養(yǎng)和造就教育專業(yè)人才，促進教育行政的專業(yè)化。在學款分擔問題上，李建勛認為，“地方對于教育，僅須擔任建筑及設(shè)備費。其他費用如教員薪金、年功加俸等則由中央與各省供給之。即使不能完全擔負，至少亦必擔任其一部分乃有指揮之權(quán)，而使各地得平均發(fā)展之勢?！保?］(P13－P14)從李建勛在上述五個問題上的觀點和主張可知，強調(diào)教育立法和民意教育機關(guān)，主張調(diào)濟人才和促進專業(yè)發(fā)展，正是其追求教育行政的民主化和專業(yè)化的體現(xiàn);而提出由中央和各省與地方共同分擔學款，以保證各省與中央同時享有對地方教育的指揮之權(quán)的主張，也在一定程度上體現(xiàn)了李建勛的教育行政集權(quán)化思想。李建勛教育行政集權(quán)化、民主化和專業(yè)化的思想，在他第二次留學美國期間所撰寫的《直隸省教育行政組織之改革案》①中，得到了更為明確而具體的表述。這份改革案乃是“斟酌吾國之國體、民情，及參考美國由百余年經(jīng)驗所得之理論及事實而成”，其討論的重點即為“省集權(quán)、民治制及專業(yè)化之教育行政組織”三個方面。［5］(P1)李建勛在改革案中一針見血地指出了中國教育行政的三大弊端:其一，“中國幅員闊大，各省需要未必盡同，若強為集權(quán)而劃一之，中央有鞭長莫及之勢，地方受削足適履之苦”;其二，“國號共和，政權(quán)民治，若?？抗倮?，則民意弗屬，教育難期長足進步”;其三，教育行政機關(guān)為各種教育活動之原動力，倘非專家主持其間，進行則若無指引?！保?］(P1)中央對教育的集權(quán)而劃一，正表明各省無教育立法與行政的實權(quán);而?？抗倮?，缺乏民眾同情，且無教育專家主持其間，乃是由于未能構(gòu)建保障民意的教育法律并缺乏對教育專業(yè)人才應(yīng)有的重視?；谏鲜稣J識，李建勛在對比了中美兩國教育行政狀況之后，便提出了各省應(yīng)“組織一種教育行政機關(guān)，包有董事會以事立法，及教育專家之教育廳長以司行政”［5］(P17)的改革主張，并給出了改革現(xiàn)行教育行政制度的具體方案。他認為，省教育董事會應(yīng)由省長和全省公民共同選任，以無黨派及行政職務(wù)的著名教育家及有名望之人物任之，教育廳長則由省教育董事會任命，以品行端正、有博士學位(或得學士學位后復受三年教育訓練)及從事教育事業(yè)三年以上者任之;省教育董事會任期應(yīng)定為14年，教育廳長任期雖不固定，但“第一年后留任者，其后四年不得更動”，以避免教育廳長任期“以教育總長及省長之喜怒為轉(zhuǎn)移”［5］(P9);省教育董事會具有立法、任命、監(jiān)督和管理等職權(quán)，教育廳長為省教育董事會及教育廳之行政首長，教育廳長之下分設(shè)教育廳各股(包括教育研究股)，由“有教育訓練之人員組織之”［5］(P34)，以實現(xiàn)其作為專業(yè)領(lǐng)袖(制定并執(zhí)行教育政策，對各級各類學校工作進行監(jiān)督，討論、考察教育需要及促進教育活動之方法，增進教育專業(yè)興味)及法律(制定及解釋教育規(guī)程，提出新法案或更改現(xiàn)行法案，受理學?？卦V)、統(tǒng)屬(監(jiān)督考試，訂定課程，制定教科書及參考書一覽表，審核各級各類學校)、合作(與省立各廳及地方機關(guān)合作)的職能。通過上述改革主張可以看出，第一，李建勛所主張的省集權(quán)，即是指省教育行政機關(guān)應(yīng)在行政權(quán)和立法權(quán)上保持一定的獨立性與穩(wěn)定性，以更好地滿足教育發(fā)展的不同需要，并在一定程度上防止教育系統(tǒng)為不良政治所牽制影響。第二，李建勛所倡導的民治制，即是指通過選任代表的方式，使各方都能夠?qū)嶋H參與教育行政，并由此形成一種積極的同情，促進教育行政的民主化。第三，李建勛所強調(diào)的專業(yè)化，即是指以專門化為前提，將紛繁復雜的教育事務(wù)分歸各科，再由品行端正、受過一定程度教育訓練的專業(yè)人員進行管理。隨著直隸省教育行政組織改革案的提出，李建勛集權(quán)化、民主化、專業(yè)化的教育行政學思想已經(jīng)基本形成。

李建勛在對中國教育行政的改革和整頓做出頗多理論貢獻的同時，也在學校管理方面進行了較為深入的研究，并且其教育行政學思想也同樣體現(xiàn)在學校管理方面的研究當中。1927年，李建勛應(yīng)邀到香山慈幼院為師范生進行講演，講演的內(nèi)容經(jīng)人記錄后，以“小學教育行政概要”為題由香山慈幼院整理出版?！缎W教育行政概要》(下文簡稱《概要》)一書，乃“綜合東西各國之學制，而參以本國各學校之所經(jīng)驗”［6］(P2)而成，是體現(xiàn)李建勛學校管理思想的代表作之一。在《概要》一書中，李建勛首先對中國小學教育的現(xiàn)狀進行了分析，并在分析之后指出，無論是就數(shù)量還是質(zhì)量而言，“中國小學教育，均甚幼稚，改良之道，非從小學教育行政入手不可?！保?］(P10)一直視教育行政為教育活動原動力的李建勛，提出由行政入手而改良小學教育的主張，正是其“原動力”思想的自然延伸。為了便于分析和說明，李建勛在《概要》一書中，將小學教育行政分為外部行政和內(nèi)部行政兩個方面。外部行政重點探討學校外部行政，即縣、自治區(qū)、學區(qū)與學校的行政關(guān)系，內(nèi)部行政才真正涉及學校內(nèi)部的行政管理。在外部行政方面，李建勛以國民及高小學校令為綱目，對縣、自治區(qū)、學區(qū)與各學校在教育行政上的關(guān)系，進行了分析和說明。對于體現(xiàn)在各學校令中的“縣知事握教育行政全權(quán)，勸學所或教育局等于虛設(shè)”的狀況，李建勛持否定和批判的態(tài)度。他所肯定和支持的，是由作為專業(yè)人員群體的縣教育局統(tǒng)轄縣內(nèi)教育行政和各學校的管理事務(wù)。對于某些重要問題(如教師的任免或教材的選定等)，可經(jīng)教育局長上報縣知事，或由教育局長召集各校校長會議以作決定;縣屬各自治區(qū)內(nèi)應(yīng)按所分學區(qū)推選學務(wù)委員，由縣知事任命，以輔助區(qū)董分管自治區(qū)內(nèi)不同學區(qū)的各個學校。一縣的教育行政事務(wù)，應(yīng)由教育局這一專業(yè)部門來總其責，并由區(qū)董、學務(wù)委員、各校校長和教師等共同參與管理，而不是由總攬全縣事務(wù)的縣知事獨掌大權(quán)。這樣的觀點所體現(xiàn)的，正是李建勛教育行政集權(quán)化、民主化和專業(yè)化的思想，只不過此時李建勛基于集權(quán)化思想所主張的，是縣教育行政機關(guān)應(yīng)保持一定的獨立性和權(quán)威性。在內(nèi)部行政方面，李建勛認為，有六條原則應(yīng)該切實地注意和遵守:第一，“教師可參與行政事宜”，以實現(xiàn)“校務(wù)分掌”;第二，“校長之時間，須用于最關(guān)重要之事項，其例行公事，則分配于他人”;第三，全校行政組織須“責專而保有聯(lián)合關(guān)系，權(quán)集而不失合作精神”;第四，“每一行政單位之職權(quán)，須規(guī)定清楚”;第五，“為解決重要問題起見，可設(shè)各種委員會，以專責成”;第六，“學生自治會之設(shè)立”，“應(yīng)采漸進主義”，“應(yīng)于設(shè)立該會之宗旨相符。”［6］(P19－P21)這六條原則的提出，同樣體現(xiàn)了李建勛教育行政集權(quán)化、民主化和專業(yè)化的思想。將這六條歸結(jié)起來，其核心僅為一條，即“責專而保有聯(lián)合關(guān)系，權(quán)集而不失合作精神”。首先，“責?！奔词侵嘎氊煹膶ｉT化，而李建勛所強調(diào)的教育行政專業(yè)化，正是以專門化為基礎(chǔ)和前提的。其次，李建勛主張教師和學生可以同校長和管理人員一起參與學校行政事務(wù)，并且希望他們之間能保持聯(lián)合，不失合作，這正是其教育行政民主化思想的體現(xiàn)。其三，“權(quán)集”正反映了李建勛的集權(quán)化思想，意指校長之下的各個部門保持其工作的獨立性。李建勛曾在探討學校組織制度時，表達過他對獨裁和集議的觀點。他認為，獨裁和集議是各有利弊的，前者雖有可令“辦事敏捷，責專事舉”的優(yōu)點，卻“易于偏執(zhí)，難期合作”，而后者雖可“集思廣益”，體現(xiàn)“合作精神”，但卻容易產(chǎn)生“辦事遲鈍，責任不專”的問題。［6］(P23－P24)于是，李建勛主張，“事務(wù)不妨分開辦理”，而“最末執(zhí)行仍由校長負責?！保?］(P24)在提出了小學教育行政的六條原則之后，李建勛又表達了對小學行政組織的看法。他認為，合理且高效的小學行政組織，應(yīng)是校長之下分設(shè)訓育、教務(wù)和事務(wù)三部，每部的常規(guī)事務(wù)由部主任辦理，如遇重要問題，則召開一部會議，由部主任擔任會議主席，如遇與兩部或三部都相關(guān)的問題，則召開二部會議或聯(lián)合會議，由校長擔任會議主席。這樣的組織系統(tǒng)，既使權(quán)力責任得到了集中，又體現(xiàn)了民主的精神，同時還保證了教育行政的專門化。

李建勛的集權(quán)化、民主化和專業(yè)化的教育行政思想，十分明顯地受到了美國的影響。然而，對于美國的經(jīng)驗，李建勛并非只是單純的模仿，而是采取了批判揚棄的態(tài)度。他雖然認為中國各省的教育行政應(yīng)該保持強有力的集中制度，但是，對于美國教育行政的各省分權(quán)，他也并非完全贊同，而是認為“其教育行政漸由分權(quán)而變?yōu)榧瘷?quán)，教育制度漸由分歧而趨于劃一也必矣。”［3］(P4)因此，他并不主張廢除中央的教育部，只是主張對教育部的職權(quán)進行一定的限制［3］(P169)。同時，李建勛的教育行政思想還是不斷發(fā)展和深化的。1929年重回北師大任教后，李建勛對地方教育行政問題展開研究，并撰寫了《地方教育行政之理論及其實施》(1930年)一文。在這篇文章中，他不但提出了教育行政機關(guān)的第五項職能———會商，而且還提出教育行政機關(guān)應(yīng)分設(shè)二部的構(gòu)想。會商的職能是指教育行政機關(guān)可以設(shè)立協(xié)商委員會，以了解各個層面上的教育工作者的經(jīng)驗，作為其推行教育政策的參考;而分設(shè)二部則指教育行政機關(guān)既應(yīng)設(shè)置負責執(zhí)行的部門，又應(yīng)設(shè)置負責建議的部門。李建勛試圖通過會商和分設(shè)二部的辦法，讓教育理論學者、教育技術(shù)專家及各級各類學校的校長、教師共同參與教育行政工作，正是其早期的教育行政民主化思想的延續(xù)和發(fā)展。另外，在這篇文章中，李建勛還提出了科學化、專業(yè)化和人才主義等教育行政機關(guān)的工作原則。他認為，其一，科學化的教育行政，應(yīng)包含調(diào)查、統(tǒng)計和理論分析等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)均應(yīng)由專業(yè)化的教育行政人員來完成;其二，專業(yè)化的教育行政人員，不但要具有端正的人品、受過專業(yè)的訓練，還要有忠誠的信仰、犧牲的精神，以及毅力和恒心;其三，只有尊重并重用專業(yè)化的教育人才，教育行政機關(guān)的整頓才有可能實現(xiàn)，中國的教育事業(yè)才有可能取得更好的發(fā)展。此時李建勛對教育行政人員的專業(yè)化要求主要還是“質(zhì)”上的，至1941年，李建勛在他的《論教育行政之改進》一文中，更進一步地提出了“量”的要求。他認為，欲使教育行政機關(guān)“充分發(fā)揮其效能，非得有受過專業(yè)訓練者主持之不可”，而“理想的教育行政人員至少須有百分之九十為大學卒業(yè)者，且大部分為學教育者?！保?］由如上觀點可知，李建勛教育行政專業(yè)化的思想，也是在不斷深化和完善的。李建勛的教育行政學思想，多體現(xiàn)在他的改革建議和具體主張之中，并沒有形成系統(tǒng)的理論。然而，作為早期的教育行政學者，他不但對教育行政極為重視，將教育行政機關(guān)比作“頭腦”，視教育行政為一切教育活動的原動力，進而強調(diào)要保持教育行政機關(guān)的獨立性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，而且還主張各級教育行政機關(guān)均應(yīng)設(shè)置具有代表性和權(quán)威性的民意機關(guān)，使包括教育行政人員、教育家、學校校長、教師及學生等在內(nèi)的不同層面的人，都可以參與教育行政和學校管理，同時他還認為，專門的教育行政人員，應(yīng)由教育學方面的專業(yè)人才充任，以實現(xiàn)教育行政的科學化和高效化。李建勛的這些思想，對民國時期的教育行政，乃至整個教育事業(yè)的改革與發(fā)展，產(chǎn)生了積極的推動和促進作用，也十分值得我國當前的教育管理者們?nèi)シ此己徒梃b。

在二十世紀九十年代，新的管理見解對組織機構(gòu)應(yīng)當如何被管理、下屬應(yīng)當如何被指導、政府項目的消費者應(yīng)當如何被對待等問題有重大影響。1992年，巴澤勒(MichaelBarzelay)與阿摩亞尼(BabakArmajani)發(fā)表《突破官僚制：政府管理的新視野》。該書基于在明尼蘇達州的革新實驗，即通過強調(diào)顧客服務(wù)、給雇員授權(quán)、有選擇性的競爭和減少行政規(guī)章制度而改變公共項目。兩位作者認為，政府不應(yīng)當是官僚型、規(guī)章制度約束、強調(diào)控制和沒有靈活性，他們向韋伯型的傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)和運作機理提出了挑戰(zhàn)。

如果說巴澤勒與阿摩亞尼對傳統(tǒng)管理的批評代表著對管理體制改革的呼吁，那么，質(zhì)量管理運動則提供了內(nèi)在改革的動力。最初的全方位質(zhì)量管理(TotalQualityManagement-TQM)源于私有企業(yè)部門，但《公共生產(chǎn)力與管理評論》(PublicProductivityandManagementReview-PPMR)在過去二十多年的努力也使我們認識到TQM對于公共部門機構(gòu)業(yè)績與質(zhì)量改善的重要性。PPMR提供了豐富的案例以及公共機構(gòu)如何改善、引入、調(diào)整并保持連續(xù)的質(zhì)量改進的理論性評論。PPMR雜志的資深主編霍哲(MarcHolzer)教授在生產(chǎn)力與質(zhì)量管理(ProductivityandQualityManagement)(1995)一文中評論了質(zhì)量管理以及質(zhì)量管理對于公共部門管理的啟迪。很明顯，九十年代的TQM已經(jīng)成為公共管理的基本方法。TQM的核心特征是統(tǒng)計評估、顧客信息反饋、雇員參與質(zhì)量改善、供應(yīng)商合作。這些TQM的手段和方法已經(jīng)成為當今多數(shù)經(jīng)理的“管理常識”。不少人認為，質(zhì)量管理不僅適用于制造業(yè)，而且更適合服務(wù)部門。質(zhì)量管理已成為公共管理的部分基礎(chǔ)。

公共政策與分析的迅猛發(fā)展

首先，許多公共事務(wù)學院在加州大學伯克利分校的帶領(lǐng)下紛紛部分或全部轉(zhuǎn)向公共政策，盡管錫拉丘茲大學麥克斯韋爾學院及南加州大學仍然高舉公共行政大旗，亦增添了政策研究方向。最初的政策研究包括政策形成理論、政策分析技術(shù)、政策執(zhí)行、政策計劃和政策評估等，重心開始轉(zhuǎn)向政策形成（政策制定）和政策內(nèi)容（政策分析）。其次，一批新成立的雜志為政策研究增添了活力。如政策分析和管理雜志(JournalofPolicyAnalysisandManagement)、政策研究雜志(PolicyStudiesJournal)、政策研究評論(PolicyStudiesReview)以及政策科學(PolicySciences)等。最后，進入二十世紀九十年代，政策科學已經(jīng)成為一門獨立的研究領(lǐng)域，大有與公共行政學分庭抗禮之勢。政策分析融入經(jīng)濟學、政治學、公共財政、系統(tǒng)理論以及其它社會科學學科，以研究公共政策如何形成和如何完善政府項目。

結(jié)束語：政府改革——永恒的主題

歸納起來，萊特(PaulC.Light)在《改革的浪潮：改善政府工作，1945-1995》(1997)一書中，總結(jié)了改革的四大浪潮：1.科學管理，強調(diào)嚴格的等級制、分工、清楚的命令鏈；2.向浪費宣戰(zhàn)，重點是監(jiān)督員、審計員、核對員、評審員；3.警惕的眼睛，倡導陽光、公開性、透明度；4.解放管理，呼吁讓管理者去管理。

本文作者：唐瓊工作單位：四川行政學院

行政學研究范圍極廣，包括了整個社會事務(wù)的管理和政府自身事務(wù)的管理。既涉及到中觀層次的公共行政的具體模式，還要研究宏觀層次的國家治理和微觀層次的管理技術(shù)與方法，研究的觸角延伸至眾多學科領(lǐng)域。行政學又是一門開放性學科，迄今為止，已經(jīng)整合了政治學、經(jīng)濟學、法學、管理學、社會學、哲學、倫理學、心理學、環(huán)境學等多個學科，并且隨著社會的不斷發(fā)展，其他學科必將不斷滲入進來。這就對行政學院學報的編輯在學術(shù)導向力、學術(shù)洞察力、學術(shù)駕馭力方面都提出了較高的要求，不但要對于自己負責的相關(guān)專業(yè)非常熟悉，對于相關(guān)聯(lián)的其他專業(yè)也要有所接觸才行，最好能在某一個專業(yè)上有自己深入研究，在這個專業(yè)領(lǐng)域里達到較高水平。編輯學者化最基本的要求是良好的學識修養(yǎng)，如此才能避免犯某些低級錯誤。比如一位編輯在編撰文學鑒賞時擅自將詩人筆下的“沙揚娜拉”注解為日本女性的名字，使讀者對于詩人的寫作目的產(chǎn)生誤解。此類事情發(fā)生太多因此有些作者評價編輯工作是“去其精華，取其糟粕”，不是把文章越改越好而是“文章改差法”；編輯學者化務(wù)必做到真正的“學者化”而不是“偽學者化”。近年來許多年輕博士進入編輯隊伍后以學者自居，不埋頭學習編輯的基礎(chǔ)知識，基礎(chǔ)技能，而是動輒滿口新潮詞匯，滿腦子西方的前沿理論，編輯的文章讓人讀不懂，這樣的“學者化”應(yīng)該盡量避免。有人片面理解編輯學者化就要求編輯人員都成為學者，或者達到學者水平才能擔任編輯工作，用一個比喻來說明，學者與編輯好比經(jīng)濟生活中的生產(chǎn)商和經(jīng)銷商一樣，雖然都擔負著滿足日益增長的物質(zhì)需要的任務(wù)，兩者卻不可等同視之。試想編輯們都忙著搞學術(shù)而把編輯工作當成副業(yè)是一番怎樣的景象？因此正確理解編輯學者化一定離不開這樣幾個大的前提，一是要放在辦好學報的前提之下，離開了這個前提，“編輯學者化”就失去了意義。二是編輯學者化要求在編輯實踐中去實現(xiàn)，在搞好編輯工作的基礎(chǔ)上再去提高自身專業(yè)理論水平。而不是脫離編輯實踐去向?qū)W者方向發(fā)展。三是專業(yè)理論水平與編輯學理論水平同等重要，不可偏廢。有了專業(yè)理論水平才能對于自己負責的學科研究歷史和現(xiàn)狀清楚了解，對于編輯學理論的把握則是一個編輯必需的基本功。四是編輯學者化不是一蹴而就的事情，需要在實踐工作中不斷積累。這是因為編輯學者化的實現(xiàn)需要對于前人和同代人理論成果的汲取，也包括在實踐中進行的能量轉(zhuǎn)換。再者，編輯實踐不停息，編輯學者化也不會終止，即使暫時到達了較高水準，也不能一勞永逸，因為學科在發(fā)展，需要新的理論來解決新的問題，對于編輯會不斷提出新的更高的要求。

2007年8月3日，魯伯特•默多克以50億美元的價位收購了道瓊斯，上演了一場“流氓暴發(fā)戶娶千金小姐”的戲劇，這場戲劇引出了一個關(guān)鍵詞———編輯獨立性。眾所周知，默多克創(chuàng)造的是功利價值觀下的“默多克新聞”，通過政治投機去維護利益至上的自然法則。在默多克看來，新聞、媒體是一個賺錢的行業(yè)，所作所為都是為了滿足讀者的需求。為此社會各界尤其是新聞界對于他收購道瓊斯后能否保證新聞自由性和編輯獨立性深表擔憂。真正引起人們對于編輯獨立性這一詞語關(guān)注還得追溯到2006年的《加拿大醫(yī)學會雜志（CMAJ）》事件，《加拿大醫(yī)學會雜志（CMAJ）》事件起因是該雜志發(fā)表的稿件遭到加拿大醫(yī)學會（CMA）主管強烈反對，該刊物編輯在醫(yī)學會強迫下發(fā)表了文章刪節(jié)本。加拿大醫(yī)學會（CMA）的做法由于侵犯了編輯獨立性而遭到科學界和編輯學界嚴厲譴責，為了保護學術(shù)和出版自由多家頂級期刊撰文聲援被解聘的主編。這件事件促使學界和編輯學界真正開始關(guān)注編輯的獨立性。鄒韜奮先生曾經(jīng)講過“對于選擇文稿，不管是老前輩還是幼后輩，不管是名人來的或是無名英雄來的，只要是好的我都竭誠歡迎，不好的也不顧一切地不用”［2］這反映出一名編輯所應(yīng)當具備的基本素質(zhì)，因為學報編輯一旦獨立評判稿件的權(quán)力喪失直接導致的是學術(shù)公平受損，學術(shù)質(zhì)量難以保證。只有排除外來因素的影響，切實保證編輯獨立性，才能保障學術(shù)的公平和質(zhì)量。現(xiàn)階段我國學報編輯獨立性主要受如下幾個方面的影響：首先是來自體制的約束，我國幾乎所有的行政學院學報都是附屬于主辦單位以行政學院校名+學報的方式，作為一個部門形式存在于機構(gòu)內(nèi)部，是典型的“小、弱、散”。長期依附于單位產(chǎn)生的依賴心理使編輯們大多將編輯工作作為“為稻粱謀”的手段，缺乏獨立的人格，學術(shù)的獨立性自然會受到一定影響；其次是本身學識所限，許多編輯人員對自己所分管的專業(yè)學術(shù)修養(yǎng)尚欠缺，也就是沒有掌握到“話語權(quán)”，因而無法真正實現(xiàn)和捍衛(wèi)編輯的獨立性。三是經(jīng)濟大潮的沖擊，當下學報收取版面費成風，行政學院學報也概莫能外。某些學報幾乎已經(jīng)墮落成斂財工具，文章不論水平，給錢就發(fā)。最明顯的變化是期數(shù)越來越多，頁碼越來越厚，質(zhì)量就不好說了。據(jù)市場行情來看，省級公開的學報要價在一千以內(nèi)，核心刊物數(shù)千不等，CSSCI等來源期刊那就直逼一萬了。這種潛規(guī)則的盛行使得刊物質(zhì)量與經(jīng)濟利益發(fā)生沖突，編輯們?nèi)菀妆弧敖饛棥彼輾?，喪失掉編輯獨立性。最后是關(guān)系稿的壓力，這樣的壓力不僅存在于行政學院學報，可以說是我國現(xiàn)有學報的通病。根據(jù)湯姆森路透集團的數(shù)據(jù)顯示，中國的論文數(shù)量從2000年的2萬多篇增加到2010年的13萬多篇。原因是中國大學四五千所，大學教師多達幾百萬，各類職稱評價體系都要看數(shù)量，從這些數(shù)據(jù)就可以看到的市場需求，借用一句廣告語：“有市場，就有殺戮”，需求巨大和刊物數(shù)量有限造成的矛盾不僅使得版面費風行，人情稿壓力更是無處不在，領(lǐng)導、同事、親友、同學都可能是這關(guān)系網(wǎng)中的一員。何謂編輯獨立性，世界醫(yī)學會編輯學會對編輯獨立性的定義為：主編對期刊的編輯內(nèi)容擁有全部的權(quán)力。期刊所有者在評價、選擇或編輯稿件的過程中，不能直接干預或通過營造一種氣氛而強硬地影響主編的決策。主編做出決策的基礎(chǔ)應(yīng)該是研究工作的可靠性及其對期刊讀者的必要性，而不是期刊的商業(yè)上的成功與否。［3］我國的行政學院學報大多建刊于上個世紀90年代末，歷史并不長，學報對于辦刊理念尚在探索之中。提高編輯獨立性首要需要解決的應(yīng)當就是體制的問題，一提到體制原因涌上心頭的都是“冰凍三尺非一日之寒”，“積重難返”“尾大不掉”等等句子。中國人口多、地域廣，國情復雜是眾所周知的事情，大凡改革與創(chuàng)新涉及的都是利益重新分配與調(diào)整，在改革過程中總有小部分人的利益會受到損失。所以學報改革的呼聲由來已久，但是成效甚微。有學者建議打破學報“一校一刊”的辦刊模式和現(xiàn)有的教職員工學術(shù)考評機制，讓期刊學術(shù)質(zhì)量不再受高?？蒲兴降闹萍s，教職員工的學術(shù)考評不再僅依賴于高校學報。具體做法是改變“校名+學報”的命名方式，剝離期刊與高校的依附關(guān)系，引入相關(guān)企業(yè)合作與企業(yè)合作管理機制，采取市場化的運作模式和集約化管理。［4］二要提高編輯自身素質(zhì)。行政學院學報的編輯們有的是半路出家，有的是新手上路，面對來稿數(shù)量的日益增多和學科發(fā)展的不斷細化，還有邊緣學科出現(xiàn)帶來的“知識盲區(qū)”問題，都應(yīng)當通過自身學習，不斷提高業(yè)務(wù)水平。如果編輯學術(shù)水平能夠?qū)︻I(lǐng)域內(nèi)的研究了然于胸，對于相關(guān)學科的研究領(lǐng)域也很熟悉的話，既能占據(jù)一個制高點掌控來稿質(zhì)量，同時也能構(gòu)建一個溝通平臺與作者良好互動，那么編輯就有能力實現(xiàn)和捍衛(wèi)編輯的獨立性了。三要妥善處理好經(jīng)濟利益關(guān)系。版面費是一個客觀存在的事實問題，對此目前有兩種解決方案，一種是堅決抵制，維護學術(shù)的純潔性，國家新聞出版總署宣布，對大量刊載學術(shù)論文的期刊進行監(jiān)測評估，對學術(shù)質(zhì)量差、靠收取版面費生存的期刊予以停辦。另一種說法是干脆給實際存在的版面費正名，多方位開發(fā)經(jīng)濟補助與扶持渠道，將一切交付給市場說話。四要杜絕關(guān)系稿。解決這一問題需要完善管理模式，主管領(lǐng)導和部門要賦予編輯自主性，主管部門和領(lǐng)導不要過多干涉編輯流程、進度和程序。同時也要建立健全審稿制度，例如引入雙盲審稿制度，不給人情稿以可乘之機。作為編輯要學會善于溝通，處理好人際關(guān)系，既不需要得罪人又能維護編輯的獨立性。

學報對于主辦單位來說是對外宣傳的窗口、是提升形象的面子工程，同時也是本校教師的陣地，扮演著多個重要角色。現(xiàn)實情況是其編輯卻不一定享受與本校教師同等的待遇，我國的行政學院學報都是附屬于行政學院而設(shè)的，通常來講在一個學校里教師是最重要的成員，其余各部門是為教師服務(wù)而設(shè)的。學報編輯部不管在普通高校還是在行政學院可以說是屬于“老、少、邊、窮”地區(qū)。身處這個管理鏈里的編輯們宛如溫水中的青蛙，日子過得平淡無味但也是衣食無憂，因此容易對工作產(chǎn)生懈怠。編輯工作基本就是收稿、審稿、校稿三個工作流程循環(huán)往復，千篇一律，機械性的工作重復很容易造成對工作審美疲勞；并且編輯工作說到底都是為他人作嫁衣，對一篇稿件精益求精反復雕琢數(shù)次，其成果基本與自己無關(guān)，容易造成工作的虛無感；和各個教研部的教師相比，編輯們的工作相對固定，很少有交流到其他部門的機會，多數(shù)編輯差不多數(shù)十年呆在一個崗位上。并且主辦學校劃撥給編輯部的經(jīng)費十分有限，編輯幾乎沒有繼續(xù)受教育和培訓的機會，在編輯部呆太久后“閉關(guān)”過久導致無法適應(yīng)新的工作，容易造成對前途的渺茫感。還有當前很多高校的學術(shù)成果考核體系都把學術(shù)期刊分成了三六九等，只有發(fā)表在核心刊物上的文章才會得到重視，在職稱評比和年終考核乃至評選先進時都是如此，而非核心刊物上發(fā)表一篇文章境遇就大不相同了。學校采取這樣的考核無可厚非，因為容易量化，操作簡便，但是這種行為導致的后果首先是非核心刊物收不到優(yōu)質(zhì)稿件，大大挫傷了非核心刊物編輯的工作積極性，而我國的絕大多數(shù)地方行政學院學報的編輯正是處于被挫傷之列。產(chǎn)生上述對于編輯職業(yè)的倦怠是學報編輯們心理調(diào)適的問題，［5］改善這些心理上的不良反應(yīng)，來自學校領(lǐng)導的重視是非常關(guān)鍵的。學校領(lǐng)導要將編輯部與教研部以及其他部門等同視之，能夠在制度上建立健全崗位競爭激勵機制，增強工作活力；嚴格工作考核與管理，調(diào)動編輯人員的積極性與創(chuàng)造性；對于編輯部門給予同樣參與科研的機會，提供其從事科研的條件。在職稱評定等環(huán)節(jié)上考慮到編輯部門的實際情況在公平原則下制定政策等；要提高編輯的工作積極性和熱忱需要找到對工作的興趣點，青年編輯們尤其容易在進入編輯行列后發(fā)現(xiàn)理想與現(xiàn)實的巨大落差，其主要原因是對編輯工作沒有深入進去，只是把編輯工作停留在審審稿、改改稿上面，這需要年輕編輯們有座“冷板凳”的準備和勇氣，多向前輩大家學習。其實作為一名行政學院學報編輯，每天所接觸的稿件所涉及的學科很廣，在審稿和交流的過程里已經(jīng)起到了學習的效果，只要通過自身慢慢的積累，不但工作上得心應(yīng)手，就是學術(shù)研究上因為涉獵廣泛也會進步不少；最好能讓編輯們“走出去”，例如參加一些關(guān)于編輯學理論與編排規(guī)范的培訓班；一些本專業(yè)編輯部門組織的，主要針對編輯的業(yè)務(wù)技能、策劃能力、溝通能力、表達能力的比賽。還有類似于編輯沙龍的活動，每一位編輯都可以在這個舞臺上展示自己專業(yè)特長，以“藝”會友。一方面拓展了編輯視野一方面給編輯們提供了鍛煉的機會，“磨刀不誤砍柴工”，通過形形色色的活動來激發(fā)出編輯們的活力與潛力。［6］《行政管理改革》創(chuàng)刊之時，總理指出：“辦好刊物，關(guān)鍵要有一個好的編輯部?！敝挥星袑嵟囵B(yǎng)出素質(zhì)高、能力強的編輯隊伍，才能推進刊物質(zhì)量，為把刊物打造成精品刊物奠定堅實基礎(chǔ)。媒介融合大時代的來臨，對行政學院學報編輯們提出了更高的要求，處于轉(zhuǎn)型時期的編輯們必須踐行終生學習的理念，不斷提高學習力，開拓視野，追求真理、勇于創(chuàng)新，才能應(yīng)對新的挑戰(zhàn)，成為文化創(chuàng)造的真正推動者。而做到這一點，需要多管齊下，既需要一個良性體制環(huán)境，也需要主辦單位重視編輯們長期發(fā)展的需要，最主要的還是編輯們應(yīng)當練好“內(nèi)功”，提高自身能力和素質(zhì)。